20世纪50年代至70年代末,西方政治学的主流研究范式和研究视角是多元主义和结构功能主义。两者都以社会为中心,把国家看作是社会的从属变量而忽视政治的特殊性,更多地关注国家的限度问题。多元主义是一种还原论,把政府视为社会中不同利益集团的对应物。结构功能主义是一种子系统功能论,把政府看作是各种社会集团竞争的平台和场所。无论是多元主义还是结构功能主义,均把国家简约为社会的一个组成部分,其实质都是一种社会中心主义的研究范式。
社会中心主义理论解释困境
新历史经验的出现使得社会中心主义理论陷入解释困境。第一,国家宏观调控受到推崇,主张国家干预的凯恩斯主义催生了对国家角色的新理解。第二,西方认为普适的民主模式在数十个民族国家的移植和复制未能取得预想的成功,并且世界许多民主转型国家普遍面临着与国家失败相关的治理危机。学界的学术视野也开始更多地关注国家建设与治理问题。第三,社会中心主义理论并不能很好地解释东亚和拉美国家的成功转型,东亚和拉美地区采取以国家为主导的经济发展模式开辟了现代化建设的新路径。重新关注国家在经济领域、政治领域所扮演的角色,重新思考国家与社会的关系成为中西方学者关注的焦点。
西方新马克思主义学者以“国家相对自主性”概念为基础开启了以国家为中心的研究范式。回归国家学派对这一概念深入挖掘、系统论证并最终确立了以国家为中心的研究范式。从西方新马克思主义的相对自主性理论到回归国家学派的潜在自主性理论、镶嵌自主性理论构成了国家自主性理论的发展图景。
国家相对自主性理论
20世纪60年代以来,具有批判思维的西方新马克思主义者在吸收马克思恩格斯“国家相对独立性”思想的基础上,最先提出和发展了“国家相对自主性”的概念。波朗查斯和密里本德各自发展出了结构主义国家理论和工具主义国家理论。两者关于国家的辩论首先唤起了学者对国家自主性的关注。虽然两人的争论较多,但两人关于国家自主性的争论存在共通性。一方面,两人的思想都是经济决定论的,都是一种经济输入—政治输出的国家自主性模式。另一方面,两者都认同国家相对自主性与资本利益的关联性。不管国家相对自主性的来源是什么,国家的相对自主性不会脱离社会和资本利益。政治活动的变化性相对应的是经济生产方式的变化性,但无论怎样变化,国家统治者都不会违背支配阶级的利益。
国家潜在自主性理论
回归国家学派从重新理解国家含义出发,突出强调不能把国家简单看作利益竞争的公共舞台、竞争力量的裁判或支配阶级的工具,国家具有追求自己的偏好和利益的性质,它能够在一定程度上依照自己的偏好,按照自己的行为方式来贯彻自己的意志。回归国家学派在反思、发展和借鉴西方新马克思主义关于国家自主性思想的基础之上,运用比较研究方法,重新阐释了国家与社会两者的关系,以国家偏好、国家自主性、国家能力等为核心概念形成了国家自主性理论体系,最终确立了“国家中心主义”的研究范式。
斯考切波是回归国家学派的核心代表人物,她在集中批判第二代革命理论研究的基础上提出自己的质疑,认为它们共同的缺陷是带有较强的唯意志论和目的论,而忽视了革命过程中国家的自主性特征。斯考切波的革命理论研究一开始并没有引起学者们的关注,直到革命研究中的国家理论与经济发展研究中的国家理论逐渐汇合时,其潜在自主性思想上升到国家理论不可跨越的位置。斯考切波追溯韦伯的国家概念,从韦伯的国家观中汲取思想理论资源。她建立了以强制力为基本特征的国家自主性概念,并考察了与国家自主性直接相关联的国家能力概念,这使得国家自主性理论更加完整。
诺德林格受到斯考切波的影响,在国家自主性理论的发展脉络中较早提出了要“认真对待国家”的理论主张,以纠正社会中心论长期忽略国家地位的错误倾向。诺德林格在对国家进行类型划分和差异分析的过程中传递了一个观点,即国家公共政策的形成不是对社会偏好、社会利益诉求的简单整合和回应,而是国家如何通过行为和策略实现国家偏好和国家意志的过程,是国家克服社会制约而创建国家目标的过程。诺德林格认为以往经验民主理论和公共政策研究都依赖于社会约束假设,在这种假设之下,国家总是被直接或者间接地控制和支配。社会中心理论视角对国家作为依赖变量的定位夸大了社会的约束性,低估了国家改变、转移甚至抵制社会偏好的能力和机会,从而忽视了国家自主性。诺德林格用国家偏好和社会偏好作为基本变量,以两者的分歧程度作为划分依据,描述了三种国家自主性类型:分歧型、融合型、重合型。国家与社会偏好的吻合程度和国家对社会偏好的态度和行为,构成了区分国家自主性类型的基本判断标准。
国家镶嵌自主性理论
无论是微观视角,还是宏观视角,国家潜在自主性理论学者在国家—社会分殊性和国家作为独立组织行为体方面具有内在的一致性,侧重关注点在于国家相对于社会的独立性层面。在国家自主性理论发展脉络中,国家潜在自主性理论更多地凸显了国家的角色和地位。以米格代尔、埃文斯、维斯和霍布森等学者为代表,在反思国家潜在自主性理论的基础上,侧重关注点在于国家与社会的相互关联性层面,提出并发展了国家镶嵌自主性概念。镶嵌自主性理论的发展是回归国家学派在面临批判过程中不断反思的结果,并且进一步丰富和发展了国家自主性理论体系。
米格代尔捍卫着国家的中心地位,反对各种视角对国家在分析上的重要性所进行的攻击。但同时他也反对将国家进行孤立性分析,他将分析焦点从国家是一个独立组织,转移到一种关于“社会中的国家”过程导向观念,米格代尔发展了一种代表“有限国家”的主张。米格代尔试图打破未分殊化的国家与社会概念,在两者之间寻求一种平衡性,而这种平衡性的实现需要具有自主性特征的国家对社会力量进行吸纳和控制。社会控制的分布决定了一个国家在强国家和弱国家谱系的位置,由此米格代尔关注社会控制以及与其相关的国家能力,他对国家能力的内容以及相互关系、影响因素、提高机制都有独到的分析。
米格代尔是最先批判绝对国家中心立场的学者,但他并未提出镶嵌自主性的概念,国家自主性理论流派中提出这一概念的是埃文斯。埃文斯把这一概念用到国家与市场关系当中,并用“嵌入式自主性”概念解释后发展中国家经济发展中的国家角色。埃文斯认为发展型国家具有“嵌入式自主性”的特征。东亚经济的成功有赖于公共体系(官僚控制)和市场体系之间是相互增益的关系。一方面,国家依托官僚制从社会中获得的自主性使其具有引导社会变迁的能力。另一方面,“嵌入性”,尤其是国家与商业以及产业阶级之间的联系,也会促使国家精英将强势集团整合到国家的整体经济规则之中。
澳大利亚学者维斯和霍布森同样强调国家与市场的相互关联性,并根据埃文斯关于“嵌入式自主性”的构想进一步引入了“治理式互赖”概念。这一概念强调国家拥有有效的嵌入式自主性,即嵌入社会却仍然具有自主能力,特别是强大的渗透、汲取和协商能力。两位学者的一个关键论点是强经济需要强国家,国家与社会关系可以实现正和博弈。但这一论点成立的前提是国家通过行使建制性权力,特别是建制性权力的协商维度,实现有效的嵌入式自主。早期出现的建制性权力更多是体现在政治和市场之间的互惠关系,而现代的协商力量更多地显现于国家协调经济的能力。
无论是“嵌入式自主性”还是“治理式互赖”,两个概念都强调的是合作而不是强制。合作通过嵌入性的制度得以实现,嵌入性的产生首先需要一个政治性领导集团有能力构建国家发展的一套集体规划。其次,国家通过运行良好的官僚体系制定和执行可以扩大社会可投资的政策,并始终保持引导作用。