张德勇 中国社会科学院财经战略研究院副研究员
近日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置等方面，对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排。
该预案适用范围不仅包括地方政府债券风险，也包括地方政府或有债务风险；预案还根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将风险级别划分为四个等级；对于市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，该预案规定必须启动财政重整计划。尤其值得注意的是，该预案明确规定，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，以杜绝地方债管理上的道德风险。
地方债问题由来已久，特别是2008年国际金融危机爆发后，为扩大内需、拉动经济增长，各地相继成立了若干融资平台，借以避开当时《预算法》关于“地方政府不得发行地方政府债券”法律规定，并通过地方政府提供隐形担保、以土地等不土动产作抵押等形式向社会融资。由此形成的地方债，客观而言，当时在扩大内需、拉动经济增长方面起到了一定的积极作用。
然而，这些地方债增长过快、规模越来越大，尤其是基层政府，由于地方财力有限，可回旋余地较小，给地方财政造成了相当大的财政风险。当进入偿债高峰期时，若地方财政收入不能保证持续增长，就不可避免地冲击到地方财政的正常运行，让本已困难的基层财政陷入捉襟见肘的窘境。另一方面，由于地方债的主要资金来源是银行，因此，倘若在偿债高峰期地方政府无法顺利如期还债而爆发债务问题，很可能就会发生连锁反应，冲击到银行体系的稳定。
持平而论，在宏观经济形势好的情况下，债务多一些也未尝不可，完全可以靠良好的经济表现将此消化掉，不过，当宏观经济形势差的时候，债务即便少一些，也会因经济景气暗淡而使债务风险显性化。我国经济进入新常态后，经济从高速增长转变为中高速增长，金融危机的后续影响依然存在，经济还面临不小的下行压力。在这种情形下，前期累积下来的地方债，大都进入了偿债密集期，债务风险骤增，从而也就面临较高的财政金融风险。
新常态下，伴随着经济下行压力，中央也加快了化解地方债务风险的步伐。财政部先是代理发行地方债券，后是通过新修订的《预算法》，允许地方政府可以在国务院确定的限额内发行地方政府债券，以此对地方存量债务进行置换，解决地方债务融资中存在的“短借长用”而形成的期限错配等突出问题，缓解地方财政短期的债债压力，降低地方债的违约率。
除了对《预算法》进行修订，从法律上给地方政府发行债券提供许可证，另外，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府性债务风险应急处置预案》及其相应的《地方政府性债务风险分类处置指南》等系列行政规章的出台，将地方债纳入了法治化轨道，强化了债务管理的制度建设。
《地方政府性债务风险应急处置预案》的出台，加之前期实施的相关法律法规，从而形成了地方债从举借、使用到偿还及应急处置的风险管控的完整链条，它的制度性安排，其意义不在于彰显如何进行应急处置，而是着重体现警示作用，利用中央实行不救助原则、分级响应和应急处置以及地方政府财政重整计划，提醒地方政府在管控债务风险上要未雨绸缪，防患于未然。否则，等到问题出现时再去解决问题，往往要耗费更大的成本。它不但影响到地方财政的正常运行，更会影响到地方政府的信用等级以及当地的经济社会发展，要消除由此而产生的不良影响恐将是一个痛苦而漫长的过程。
从这个意义上，对地方政府而言，管控债务风险，必须坚持预防为先。在这个大原则下，对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务和存量或有债务，地方政府都应纳入监控范围，尤其是或有债务，因其存在较大的不确定性，更应成为重点监控对象。只有这样，才有利于地方债走上良性发展的道路。
发表评论