国新办就中国新型城镇化发展等情况举行集体采访_网上直播

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国新办就中国新型城镇化发展等情况举行集体采访

活动描述

国务院新闻办公室定于2014年11月5日（周三）下午15:30在国务院新闻办新闻发布厅举行集体采访，请发展改革委发展规划司司长徐林介绍中国新型城镇化发展的有关情况，并回答记者提问。中国网现场实录，敬请关注！

文字内容：

胡凯红:
各位记者朋友，下午好。欢迎大家出席今天的集体采访活动。城镇化建设这个话题，大家应该都非常关注，有很多媒体提出一些采访需求，多次向我们申请，希望安排一些采访活动、发布会、吹风会。为了满足大家的采访需求，今天下午我们专门安排了这样一场集体采访活动。我们很高兴请来了国家发展改革委发展规划司司长徐林先生，请他向大家介绍新型城镇化发展的有关情况，并回答大家感兴趣的问题，先请徐司长作介绍。

2014-11-05 15:32:13
徐林:
各位媒体朋友，大家下午好，非常高兴有机会在这里和在座的各位交流一下关于中国城镇化的一些工作进展情况。

大家可能也都知道，今年3月份的时候，中共中央国务院专门发文颁布了中国到2020年的国家新型城镇化的规划，也是中央颁布实施的第一个城镇化规划，说明党中央和国务院高度重视城镇化的工作。在颁布这个规划之前，我们去年前年主要工作是编制国家新型城镇化规划，在编制过程中，中共中央专门召开了中央城镇化工作会议，为我们编制规划也确定了明确的方针、原则，对指导我们编制这个规划起到了非常关键的、非常及时的作用。

今年3月我们颁布这个规划之后，大家都知道，最重要的工作是怎么贯彻落实这项规划。在这方面，我们也做了几个方面的工作。第一，我们会同有关部门一起，加强对国家新型城镇化的宣传。因为，怎么理解什么叫新型城镇化，我觉得还是有一些不同的看法的。所以我记得也是在这间屋子里，当时我们的副主任徐宪平副主任，还有公安部、住建部、国土资源部、社保部等等，我记得有六个部长，在这里作了一场很精彩的新闻发布会，在那个会议上，几位部领导从不同的方面阐述了国家新型城镇化规划的重点，同时我们也通过媒体和网络做过宣传，请专家做了解读。

2014-11-05 15:35:56
徐林:
同时，有关部门也开始采取措施，特别是颁布一些专门的政策，来推动这项工作。比如说公安部，经国务院批准，出台了关于户籍制度改革的文件，而且民政部还专门出台了改进农民工服务的意见。另外还有一些文件，像居住证制度管理办法，还有一些文件正在紧锣密鼓的准备之中。住建部、国土资源部和统计局，还专门调整完善了中国的城市规模划型标准，这个标准经中央国务院同意之后刚刚颁布。在这个过程中，我们为了更好地推进城镇化规划，因为城镇化是一个比较复杂的经济社会的转型过程，它的推进涉及到方方面面，不是简单地做一个城市规划，盖几栋楼、修几条马路就叫城镇化了，它涉及到农业人口的大规模转移，以及在这个转移过程中一系列的制度安排，推进这项工作，需要各部门的高度配合和协调，我们成立了由十几个部门参加的城镇化部际协调机制，这个部际协调机制已经在今年10月份的时候召开了第一次会议，在会上大家围绕2015年的工作重点，各个部门分别阐述了自己这个部门下一步要推进的重点工作。

同时，为了更有效地贯彻落实城镇化规划，我们也把城镇化规划涉及到的一些重点任务都分配到不同的部门，明确了牵头部门、配合部门，这样一些工作，我觉得对保障规划的实施还是具有比较重要的基础性作用。

2014-11-05 15:37:51
徐林:
当然，从各地来说，国家新型城镇化规划颁布之后，各个地方也高度重视，从我们了解的情况来看，全国大概有二十几个地方出台了本地的新型城镇化规划或者指导意见，还有一些地方目前正在做这项工作，可能还没有完全做好，有些地方党委、政府也开了专门的会议，来布置这项工作。

所以总的看来，国家新型城镇化规划颁布以来，各项推进工作正在进行之中。前不久，李克强总理还专门在中南海召开了一次推进城镇化建设的工作座谈会，请了全国31个省市自治区包括新疆建设兵团不同层级的领导来参加这个座谈会，而且克强总理还专门听取了一些代表的意见，在那个会上他也做了重要的指示，特别要求国家发改委下一步要抓紧做实做深城镇化的工作，特别是明确地要求我们要会同有关部门，抓紧拿出国家新型城镇化的试点方案，同时要提出总理提出的三个一亿人的实施方案。所谓三个一亿人的实施方案就是：我们城镇化规划里提出，到2020年要使一亿左右的农民工今后在城镇落户；要使一亿左右的目前居住在各类城镇的棚户区或者城中村的人，要改善他们的居住条件；通过中西部地区的经济发展，使得一亿左右的人能够在中西部地区就近转移，实现城镇化。

2014-11-05 15:39:50
徐林:
目前试点方案和三个一亿人的实施方案，我们也形成了初步的稿子，正在征求国务院有关部门的意见，我们也希望尽快完善这几个方案，然后在年底之前能够尽快实施。

我就简单开这么一个头，下面我想请大家看看有什么问题，我非常愿意利用这个机会回答大家的提问。

2014-11-05 15:41:17
胡凯红:
下面开始提问，提问之前通报一下你所在的新闻机构。

2014-11-05 15:42:44
中央电视台记者:
我们知道城镇化的核心是农业人口转移到城市居住和就业，这样城市政府就将会提供公共服务和公共基础设施，然而我们知道，城市里的公共基础设施很多都是一些公益性的项目，这样它存在着一个融资量大而且期限长的因素在里头，我想请问徐司长，这方面的资金来源从哪里来？另外，很多地方政府也提出要拓宽融资渠道，这样会不会加大地方政府的债务负担呢？还有一个，地方的投融资体制需要一个怎么样的配套改革？另外一个问题是，城镇化下一步的重点和难点在哪里？

2014-11-05 15:45:24
徐林:
我想倒过来回答你的问题，你最后的问题是问我城镇化的重点和难点问题。其实难点问题也就是重点问题，这是一个问题。

我觉得，这次新型城镇化和过去不太一样的地方，强调的是以人为本，所以我们这次的新型城镇化是以人为核心的城镇化。那么怎么体现以人为核心呢？说白了，就是要把农民工的市民化作为我们这次新型城镇化的一个重点。所以你说重点是什么，这就是重点。难点是什么？我觉得难点也在这里。

什么叫农民工市民化呢？我们现在大概有2.69亿外出的农民工在各类城镇居住、生活、工作，这些人很多，我们周围都可以看得到，他们很多已经在城镇工作了很长时间、居住了很长时间，其中很大一部分人已经有了比较稳定的工作。但是，这批人不能享受具有户籍的城市居民可以享受的社会福利和公共服务待遇。这是一个很大的问题，这样的话，就导致城市出现了一批经济上作为劳动力被充分利用，但在社会上又不能享受城市居民可以享受的公共服务，处于被歧视的状态，所以很多城市就形成了所谓城市内部的二元结构。这样一种状况，显然不利于一个城市和谐、稳定、可持续发展，也不利于整个中国社会的和谐、稳定发展。所以我们这次提出来要把农民工的市民化作为重点难点问题来解决。

2014-11-05 15:48:38
徐林:
市民化有两层含义，第一层含义，使得那些有条件在城市落户的人要让他落户，你一旦拥有城市户口，就可以和城市其他居民一样享受完全一样的社会福利和公共服务。有些人可能不够条件，或者他自己不愿意拿这个城市户口，成为城市居民的话，那我们也要为他提供更加均等化的基本公共服务，特别是涉及到他切身利益的，比如说一些保障房的问题、子女的教育问题、他今后的养老问题，包括医疗保障等等问题，几个基本公共服务的待遇方面，要逐步和城市居民一样。当然我说逐步就是不可能一两年马上就可以做到，但是随着一个城市经济社会发展水平越来越高，要逐步提高他们的待遇，实现均等化。所以它是有两个方面的含义。

目前来看，确实都有一定的难度，这就回到你提的关于城市政府的财力问题，因为要让这些人落户，落了户之后，你就要给他提供公共服务，这都是要花钱的。然后不落户的人要让他享受基本公共服务待遇，也是要花钱的。所以我们看到，一个农民工要完全市民化，到底要花多少钱，有很多专家有不同的估算，根据不同城市的生活成本等等，大致估算下来的，每个人可能要8万，有的多一点要13、14万，如果大家感兴趣的话，可以找一些研究报告，他们都有一些描述。

2014-11-05 15:51:02
徐林:
但是，这些钱也不是说让你一年一次性地投入，他也是有个逐渐分担的过程。而且，也不都是要由地方政府来提供的。所以我们这次在国家新型城镇化规划里头特别强调，要建立一个农民工市民化的成本分担机制，这个成本分担机制实际上是由中央政府、省一级政府、市县政府，包括企业、包括个人来共同承担的。这样一种机制的建立，我觉得是有利于促进农民工的市民化的。

当然，随着城镇化水平越来越高，更多的人会在城市工作、居住、生活，城市的规模也会越来越大，所以就涉及到城市的基础设施各方面条件都要进一步改善，这就回到你说的融资问题。确实，这是一个困扰很多城市政府的难题，因为大规模的城市基础设施建设，这些基础设施项目都带有公益性，或者准公益性。这样一些项目的最大特点是一次性投入规模很大，但是享用的可能是几代人，它的现金回报比较低，从现金流完全回报整个投资规模，可能要十年、二十年甚至几十年的时间，这样就有一个城市基础设施投融资的可持续的问题。所以我们在城镇化规划里头专门提出来，要建立一种多元可持续的城市基础设施投融资的体制。所谓多元，就是我们要通过不同的融资方式来实现融资。就是你可以根据这个项目的不同性质，比如说有收益的项目，收益比较好、比较稳定，而且未来的收益见涨的项目，我觉得是可以更多地通过公私合营模式引进社会资本来参与投资。对那些收益很低，或者完全没有短期经济收益的项目，可能不得不通过政府融资的方式来解决，或者财政的投资，或者政府发行债券的方式项目。

2014-11-05 15:53:30
徐林:
即便是这样，也需要为地方政府的投融资提供一个成本合理、期限更加匹配的融资服务。从目前我们国家现实来看，我觉得地方政府融资面临的很大问题，就是融资的规矩和项目的性质，在收益期限的匹配上有很大的问题。总的感觉就是，地方政府融资成本偏高，这样就加重了地方政府的债务负担。所以我想，下一步可能要通过整个金融体系的完善，为所有这一类基础设施投融资项目提供一个成本更加合理、形式更加多样、期限更加匹配的融资服务，这样可以使得我们投融资的规模，地方政府的债务也变得更加合理。

当然还有个源头上的问题，就是你的城市规划要好，如果你的城市规划空间布局范围过大，基础设施网络拉得过开，那你基础设施的效率会比较低，你基础设施的规模会过大，你的负债也会变得过大，这也是不合理的。所以，一个合理的城市规划、合理的基础设施规划，也是保持一个城市政府合理的融资规模和债务规模的很重要的前提。

2014-11-05 15:57:50
中国国际广播电台记者:
您刚才提到10月份召开了推进城市化进程的工作的部际联席会议，相关部门提到调整城市化规模标准的划分，这项工作是具体出于什么考虑？谢谢。

2014-11-05 15:59:10
徐林:
我们原来的城市规模划型标准是1980年提出来的，按照那个规模，比如说当时的特大城市的标准是100万人以上，然后50万人以上就叫大城市。现在在中央城镇化工作，把我们国家新型城镇化规划里头，在合理调控、引导城市规模结构的时候，我们提出了一个很重要的调控要求，就是要合理控制特大城市的人口规模。大家想，如果我们按照原来那个标准，一百万就是中国特大城市的规模，我们就要对所有一百万人口以上的城市都要严格控制规模，这显然是不合理的，因为有很多研究表明，大概是两百万到五百万之间的城市是最符合规模经济的，就是从效率的角度来说，可能是最合理的。所以你这样一种标准如果不进行调整的话，它不能适应我们现在对城市规模的调控和引导。所以我们后来和建设部、国土资源部，包括统计局，经过研究，经过对比国际上的一些标准，我们就提出了新的城市规模的划型标准。按照我们新的标准，那个文件大家都可以找得到，我也带了一份来。按照我们新的规模，我们现在把城区常住人口50万人以下的城市变成了小城市，其中20万到50万之间的城市叫一类小城市，20万以下的是二类小城市。城区人口50万到100万之间的叫中等城市，城区常住人口在100万以上、500万以下的，都为大城市，在大城市里头，我们也分了两类，就是100万到300万的是大城市的一类，300万到500万之间的是二类的大城市。城区常住人口超过500万，在500万到1000万以下的，我们定义为特大城市。城区的常住人口超过1000万的，我们叫做超大城市。这个标准是以国发2014第51号文的形式发布了。

2014-11-05 16:02:40
徐林:
按照我们新的划型标准，各类城市的规模数量肯定都会发生一些变化，我大概介绍一下，比如按照老的城市规模的划型标准，比如100万人以上的特大城市，我们当时特大城市的数量全国有140个，占比是多少呢？是占21%。小城市有多少呢？是119个，占比是18%。中等城市有261个，占比是40%。按照新的城市规模标准调整之后，我们现在特大城市，就是500万人口以上的城市是16个，占比是2%。在这16个城市里，有6个是人口超过1000万的超大城市，大城市的数量就变成了只有124个，占比是19%，中等城市是138个，占比是21%。小城市占比是58%，个数是380个。这样一种不同规模城市的分布、结构看上去相对比较合理，特大城市的量还是比较小的，不像原来特大城市占比占了21%，这跟联合国划的那个标准形成的结构对比起来，相对是比较吻合一点的。更重要的是，还是那句话，按新的规模划型标准，我们用什么样的城市应该怎么样控制人口，我觉得这样做起来是比较合理的。

当然，城市规模划型标准调整之后，可能也会涉及到相应的一些管理制度要做变化，有关部门会根据这个新的规模标准做一些配套的改变或者改革。

2014-11-05 16:05:07
中央人民广播电台中国之声记者:
有一种说法是说城镇化最大的敌人，一可能是说城镇化规划过程当中政府会比较强调我要提供更多的公共服务，就会吸引更多人来住，就会造成比如现在大城市病的问题，反而把自己禁锢住。第二个问题，作为政府的角度来说，做出来的城市规划，不说千城一面吧，千城百面、千城十面都会有，这样的情况下可能每个城市就没有办法很好的找到自己的位置，这两个问题我觉得在新型城镇化的过程当中可能也需要面对，有没有什么考虑？

2014-11-05 16:08:25
徐林:
你提了一个非常关键的问题。我们国家新型城镇化的规划，它不是城镇规划，它是一个城镇化的规划，它所要解决的核心问题，实际上是一个国家经济社会发展特别是在城市化的过程中，我需要通过一些制度的改变，使得城市化的过程变得更加自然。因为你去看别的国家，很少有国家有城镇化的规划，为什么中国要搞一个城镇化的规划？总书记在中央城镇化工作会议上曾经说过，城镇化是一个自然的历史过程，它是随着一个国家经济的发展，你的产业结构在不断升级，也就是你的非农产业，它的就业和产值的比重越来越高的时候，导致你的劳动力越来越多地在非农产业就业，但是因为非农产业在空间上不像农业非常分散，它是聚集的，所以人口也就聚集，这样就使得这个城市开始形成，是这样一个过程。

所以，我们为什么搞城镇化呢？特别是把人的市民化作为核心，是因为中国目前存在一些阻碍城镇化自然发展的制度障碍，这个制度障碍最核心的就是城乡分割的户籍制度，以及附着在户籍上的城乡二元的福利制度。这种制度如果不打破的话，它使得在一个统一市场的框架下，特别是劳动力作为一个要素自由流动，公平享受社会福利的状况没法实现。这是我们这次城镇化规划试图解决的最核心的问题。

2014-11-05 16:10:10
徐林:
您提的很多问题，城市建设过程中、城市规划过程中，相对城镇化而言是一个更中观或者更微观的问题。在这样一种过程中，如果城市规划不合理，我们可以说我们的城市规划应该怎么编得更加合理，在这方面，可以有技术有各种方面去改进，城市建设有不合理的地方也可以去改变，它重点还不是制度问题，它是一个技术问题。

你提到的另一个问题，如果政府一干预，可能使得你想实现的一些目标反而被干预逆化了，有可能出现这种问题。所以我们想，城镇化的过程还得要服从规律，尊重经济规律、自然规律，也包括社会规律，你不能违反规律去做一些不合理的引导。特别是刚才我谈到的，我们在合理调控不同城市规模人口的时候，你一定要符合规律，如果你不符合规律，人为地试图去拧这个趋势的话，第一不会成功，第二会扭曲资源配置，可能会使资源配置的效率更低。世界上很多国家做过不同的城市，在合理引导、人口在不同规模的城市分布问题上是做过很多尝试的，但是成功的很少。包括我们说要控制特大城市人口规模的时候，也是有难度的，因为城市规模越大，规模经济越好，规模经济越好，分工就越细，专业化程度就越高，就业机会就越多，特别是创业机会也越多。我们就可以理解，为什么这些大学毕业生不愿意离开城市，因为城市的机会比那些小地方要多得多。还有，城市越大，文化越多元，包容性就越强，这个城市就会比一些小地方更有吸引力。像这样一些问题，都是规律。所以你试图拧着这种规律，想通过政府的干预来引导人口的流动，我觉得是有一定难度的。

当然，我们中国有些城市规模超大，有些好像又不那么有吸引力，这其中也有一些原因跟咱们制度有关系，因为我们一些公共资源的配置，在有些城市就享受得过多，比如说北京，它的教育条件、医疗条件，各方面的条件，比其他城市要好得太多，所以大家不管北京的房子有多贵，还是拼命地想挤到北京来。像这样一些问题，今后可能就需要通过进一步优化公共资源的配置，然后进一步缩小不同规模市之间的公共服务方面的差距，使得一些规模小一点的城市也更有吸引力，这样我们城市规模的分布可能就会更加合理。

2014-11-05 16:12:32
香港大公报记者:
在内地推进城镇化建设的问题上，香港有没有哪些经验值得内地借鉴？

2014-11-05 16:15:54
徐林:
我觉得香港有太多的经验值得内地借鉴。我专门去过香港，去考察过香港的城市建设和发展问题。我印象特别深。香港是一个人口密度非常大的城市，但是在城市的管理、城市的基础设施的网络规划和建设方面，做得非常好。香港的城市规划馆，有一个设置特别好，就是有个机器，可以点一下，比如显示香港的人口密度有多少，然后你点一下北京，有一个北京和香港人口密度的对比，你点一下上海，会有个上海和香港的对比。当时我就在琢磨，香港的人口密度很高了，内地城市人口密度最高的应该是上海。我后来一点上海，上海的人口密度只有香港的一半，就是每平方公里的人口只有香港的一半。北京的人口密度比上海更低，比香港也要更低。这就带来一个问题，香港人口密度那么高，为什么它城市的运行效率、公共交通等等都比我们这更好？北京的人口密度不高啊。我想，这里头最根本的原因，一个是城市管理，还有一个是城市规划，建设方面我们跟香港是存在差距的。

所以你如果问这个问题，我觉得最好的一个问题是，中国所有的城市都值得认真地学习香港在城市规划建设和管理方面的好的做法。

2014-11-05 16:16:17
中央人民广播电台经济之声记者:
京津冀一体化协同发展上升为国家战略之后，老百姓都非常关注，有一种官方的表态，好像北京发改委说过，京津冀一体化理牌可能是人口向河北疏散，之前有个说法是500万，我不知道这个指标会不会被采纳，在人口转移方面有没有具体的打算？谢谢。

2014-11-05 16:16:20
徐林:
你这个问题我不好给你太具体的回答，因为我没有参与京津冀一体化的规划工作，在我们发改委是地区司专门负责这件事。

但是你刚才提出来的北京五百万人要疏散到河北或者天津的提法，可能是子虚乌有的一种猜测，反正至少到目前为止我没有听说已经有多少具体人口要迁移出去的安排。因为说实在的，咱们可以设想一下，如果真有这样一个五百万的目标要疏散出去，我们在座的哪一位愿意被疏散到河北区或者天津区？所以这个过程，人口的疏散，必须通过经济空间分布的一种调整，包括城市功能的适当疏散，来引导人口的分布，它不是一个通过政府的计划或者强制性的措施，来把你人往外赶的过程。所以，因为人是随着就业走的，如果我们未来更多的就业机会不在北京市的范围内，是在河北或者在天津，那我相信很多人可能会流到河北和天津去就业，然后在那儿居住，我想是这样的一个过程。

2014-11-05 16:19:11
中国日报记者:
您刚才提到城镇化的成本共担的问题。不过地方的财政还是有一些隐患，包括之前的地方债的风险也是很大。我这里有个数字，到去年6月的时候，地方政府负有偿还责任的债务还是12万亿，通过融资出台举债超过4万亿，就想问一下，虽然您刚才说可能会通过PPP模式或者地方政府发行地方债融资，但是对于之前的那些债务，怎么风险软着陆？

2014-11-05 16:21:37
徐林:
地方政府债务问题，财政部可能有专门的研究，也有个专门的文件，最近已经出来了，有效地化解地方政府的债务问题。我想，大家在看待这个问题的时候，我个人是这样认为，第一，中国地方政府的债务，从风险的角度来说，还没到不可控的地步。中央政府加地方政府，加在一起的债务率也不算高，跟出现政府债务危机的国家比，我们还是要低很多的。第二，比如和欧洲那些国家不同的是，中国地方政府的举债主要不是用来吃饭的，也不是用来做福利的支出，它是用来做基础设施项目建设的。但是基础设施建设可能短期的经济收益不好，现金流不好，有些完全没有收益，但是它的社会效益是很好的，它对未来会产生一些有收益的因素，所以它是有利于改善地方的经济发展条件，可以为地方政府未来的经济发展带来间接的收益。所以这是中国的政府债务和欧洲那些国家政府债务最不同的地方。

现在的问题是，当然债务规模有些地方确实已经偏大了，对这些偏大的地方，毫无疑问，必须在总量上划定天花板，不能再新增加债务，这是绝对不可能的，因为你的债务风险已经太大了。那怎么办呢？对存量债务，我要根据它的情况，各个地方经济都在增长，它的财政收入也在不断增长，你把总量控制住，对它的存量债务，通过债务期限合理调整，比如通过借新还旧，通过用政府债券替换成本更高的债务的安排，可以使债务链不断，因为你用低成本的债务替换了高成本的债务，可以降低债务的负担。随着期限的拉长，地方经济在不断增长，财政支付的能力在不断提高，这样它的债务就可以回到一个安全的水平之内，所以它是一个时间换空间的过程。如果这个过程处理得好，我觉得中国完全不可能发生这种系统性的政府的债务危机，这是我个人的一种看法。

2014-11-05 16:23:05
胡凯红:
今天徐司长是在一个很重要的会议当中赶过来的，本来想改时间，徐司长说别改了，大家都不容易，因为时间关系徐司长要赶回去，非常感谢徐司长在今天下午做了一个非常好的采访安排，也非常感谢各位，今天下午的采访活动到此结束。谢谢大家。

2014-11-05 16:25:37

图片内容：

国新办就中国新型城镇化发展等情况举行集体采访

国新办就中国新型城镇化发展等情况举行集体采访

国新办就中国新型城镇化发展等情况举行集体采访

国新办新闻局副局长胡凯红主持会议

发改委发展规划司司长徐林

发改委发展规划司司长徐林介绍新型城镇化发展情况

中央电视台记者现场提问

发改委发展规划司司长徐林回答记者提问

中国国际广播电台记者提问

发改委发展规划司司长徐林回答记者提问

集体采访现场

中央人民广播电台记者提问

发改委发展规划司司长徐林回答记者提问

集体采访现场