近年来，参保群体以农民和非工薪劳动者为主的城乡居民基本养老保险制度不断完善，为数以亿计的老年居民提升收入水平、织密养老保障网作出重要贡献。但从总体来看，城乡居民养老金水平总体仍然偏低，与经济社会发展水平和群众期待仍存在一定差距。

党的二十届四中全会明确提出“实施城乡居民增收计划”。“十五五”规划纲要明确要“逐步提高城乡居民基础养老金”。在此背景下，适度提高城乡居民养老金水平，既是改善民生的重要举措，也是推动经济社会高质量发展的重要政策选项。而其关键在于把握好提高的“度”，探索可持续发展的“路”。

提高城乡居民养老金具有多重现实意义

提升城乡居民养老金水平目标对象明确、实施操作相对简便。在各类居民增收政策中，提高城乡居民养老金是一项推行阻力较小、实施路径清晰、社会共识基础较好的政策举措。

首先，这是推动共同富裕的重要政策工具。城乡居民养老保险的参保群体以整体收入水平相对较低的农民和非工薪劳动者为主。适度提高基础养老金标准，可以直接改善低收入老年人的收入状况，更好发挥社会保险收入再分配作用，有助于缩小制度间保障差距，使发展成果更加公平地惠及广大群众。

其次，这是扩大内需的重要支撑。当前我国正处于推动消费升级和扩大内需的重要阶段。收入增加更容易转化为现实消费。提高城乡居民养老金水平，有助于增强农村老年群体及其家庭的购买力，带动与老年生活相关的各类消费增长，从而激发农村市场活力，推动银发经济发展。

最后，这是让广大农民更好地共享改革发展成果的必然要求。在我国工业化、城镇化进程中，广大农民为保障粮食安全、推进乡村建设和城镇发展付出长期劳动，作出历史性重要贡献。由于我国社会保障体系建立时间相对较晚，城乡居民养老保险保障水平总体仍然偏低。适度提高城乡居民养老金水平，有利于健全完善社会保障体系，推动城乡社会保障更加均衡普惠，切实让广大农民更充分地共享改革发展成果。

把握好养老金提升的“度”

近年来，国家持续提高城乡居民基础养老金标准。2024—2026年已连续三年每年提高20元，全国最低基础养老金已达到163元/月。这一举措释放了积极信号，但与现实生活成本相比，当前保障水平仍然不高，制度托底能力仍有提升空间。

综合考虑我国经济发展水平、财政承受能力以及制度可持续性，未来一个时期，可以在现有基础上适度加大养老金水平提升幅度。一个相对稳妥的目标是，到“十五五”末，在2025年全国城乡居民最低基础养老金水平（143元/月）基础上，再提高至原来的2.5—3倍。在这一目标设定下，未来最低基础养老金每年需要提升50—65元/月。各地再根据当地生活成本、经济发展水平以及相关保障制度情况，适当提高地方补助标准。同时，对个人账户积累较少的高龄农民群体给予更多倾斜，使其在晚年能够获得更加稳定的基本收入保障。

这一目标既体现了持续改善民生、增强老年群体获得感的政策导向，也与我国经济发展水平保持基本匹配，有利于在“保基本”的制度定位下进一步强化制度托底功能。设定阶段性发展目标、逐年稳步提高标准，有助于不断提升制度保障的稳定性和可预期性。

探索养老金提升的可持续之“路”

提高养老金水平离不开稳定的资金来源。从现实情况看，城乡居民养老保险仍以财政补助为主要资金来源。随着养老金水平提升，相关财政支出也会相应增加。因此，需要通过多种渠道统筹安排资金，形成更加稳固的筹资基础。

一是适度加大财政投入力度。随着人口老龄化加快，制度托底功能需要进一步强化。未来，可以探索建立基础养老金与财政收入增长、居民收入增长相衔接的动态调整机制，使养老金水平能够持续稳步提高。

二是在养老保险体系内部适度优化资源配置。近年来，职工养老保险待遇持续提高，财政对职工养老保险的补助规模也在不断扩大。未来可在保持职工养老金合理增长的前提下，适度调整不同养老保障制度之间的公共财政投入结构，为城乡居民养老金提升腾出必要空间。

三是发挥战略储备资金和国有资本收益的作用。可启动相关研究，探索全国社会保障基金投资收益支持城乡居民养老金提升。同时，进一步完善国有资本收益划转社保基金机制，使全民所有的国有资本更多转化为普惠性的民生保障资源。

从更长远的角度看，基本养老保险体系仍存在制度分割问题。未来可逐步推进城乡居民养老保险与职工养老保险制度衔接，推动规则趋同、机制统一，逐步形成更加公平、更可持续的基本养老保险制度体系。（作者系浙江大学老龄和健康研究中心副主任杨一心）

编审：蒋新宇 高霈宁 张艳玲