5月13日，中国民航局下辖的低空安全司正式亮相，与2024年底国家发展改革委设立的低空经济发展司前后呼应。一个崭新的“双司联动”格局悄然成型，既明确发展方向，又规范运行秩序，形成政策合力，为低空经济产业规模化、高质量发展注入强劲动力。

机构升级的深层逻辑

低空安全司的设立并非偶然。早在2025年7月，中国民航局便成立了通用航空和低空经济工作领导小组，围绕航空器适航审定、市场监管、飞行运营监管等开展工作。这一机制有效发挥了协调作用，但随着低空经济从概念走向现实、从试点走向规模化发展，对常态化、制度化监管通道建设提出了更高要求。

正是在这一背景下，中央机构编制委员会办公室正式批复中国民航局设立低空安全司，其职责明确包括起草低空民航发展规划、统筹低空安全与发展、建设低空飞行服务调度平台和低空飞行服务站体系等。

这一升级折射出中国对低空经济重视程度的日益加强。2024年，《政府工作报告》提出要打造低空经济等新增长引擎；2025年，《政府工作报告》提出开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动低空经济等新兴产业安全健康发展；党的二十届四中全会明确提出，加快低空经济等战略性新兴产业集群发展，政策导向一以贯之。

这一升级背后的产业逻辑，是低空经济“爆炸式增长”带来的治理需求。中国民航局公布的数据显示，2025年，中国低空经济市场规模已达1.5万亿元，无人机运营企业近2万家，eVTOL年度订单总额超300亿元。截至2025年底，中国注册无人机共328.7万架，同比增长51.0%。据预测，2035年，中国低空经济市场规模有望突破3.5万亿元。产业增长已进入快车道，治理结构必须同步迭代。

更深层次的考量在于，随着产业规模的扩大，发展与安全风险并存。一方面，低空飞行器机动性强，往往不遵循固定航线和空域飞行，甚至频繁进入人口密集的城市核心区；另一方面，eVTOL、飞行汽车等新型航空器层出不穷，其技术标准和安全特性尚无监管经验可循；与此同时，大量非职业飞行员进入低空领域，进一步增加了安全风险隐患，这些都对传统的安全监管体系构成了严峻挑战。监管领域急需专业力量介入，以应对日益复杂的安全形势。

地方先行与全国破局

在国家政策引导下，全国31个省（自治区、直辖市）已将低空经济写入2026年省级政府工作报告，积极探索各具特色的发展路径。广东省深圳市作为“无人机之都”，在空域管理试点和跨境物流应用上先行先试，其无人机产业集群产值占全国半壁江山；湖南省作为全国首个全域低空开放试点省份，创新构建了“军地民”三方协同管理机制，实现多方协同管理；内蒙古自治区依托地理优势重点发展“低空+”多元应用场景；四川省成都市在空域管理上推行“报备制”……

然而，在地方先行先试、积累经验的同时，一些乱象也逐渐显现，成为低空经济健康发展的瓶颈。2025年9月，上海警方开展无人机“黑飞”专项整治行动，累计查处违法案件778起，行政处罚380余人，没收无人机110余架；2025年11月，媒体曝光山东邹平魏桥镇私下制造、销售“三无”飞机等行为。

这些乱象的制度性根源，很大程度在于地方标准不一、规则碎片化。中国民航局低空安全司的设立，正是对这一“规则碎片化”问题的制度回应。在适航审定方面，制定全国统一的航空器适航标准，解决不同地区适航标准不一的问题；在飞行调度方面，实行对全国低空飞行活动的统一监视、调度和管理；在服务保障方面，统筹规划全国低空基础设施建设，推动各地基础设施互联互通。同时，建立全国统一的飞行服务体系，为飞行活动提供气象、导航、通信等全方位的服务保障。低空安全司从多个方面让合规飞行变得像“扫码支付”一样便捷，从而从根本上压缩“黑飞”的生存空间。

“双司协同”的中国优势

放眼全球，各国都在探索适合本国国情的低空经济监管模式。在美国，低空经济监管的主要责任由联邦航空管理局（FAA）承担，其产业发展方向更多由市场力量驱动，政府统筹力度有限；在欧盟，欧洲航空安全局（EASA）负责制定统一的安全标准和适航规则，各成员国负责具体执行，其安全标准统一、法规体系成熟，但“统一框架+成员国自主”的格局，意味着各国需在欧盟总体要求下自行制定实施细则，产业政策的推进力度各有不同。相比之下，中国的“双司联动”模式（国家发展改革委统筹发展、中国民航局严守安全），具有鲜明的中国特色和独特的制度优势。

第一，发展与安全并重，实现“两手抓、两手都要硬”。中国将发展与安全放在同等重要的位置，由国家发展改革委负责顶层设计和产业规划，中国民航局负责行业监管和安全保障。这种分工既能充分发挥政府在战略规划、政策引导、资源配置方面的优势，又能通过专业的行业监管确保安全，实现发展与安全的动态平衡。

第二，集中力量办大事，能够快速推进重大基础设施建设。低空经济的发展需要建设全国统一的低空飞行服务调度平台、起降点网络等重大基础设施。中国的“双司协同”模式能够集中全国的资源和力量，统筹规划、分步实施，快速构建支撑低空经济发展的基础设施体系。

第三，破除部门壁垒，有助于破解跨部门协调难题。低空经济涉及多个部门，以及“军地民”多方协调。“双司协同”格局的建立，破解了以往低空治理中部门各自为政、协调困难的问题，推动实现多主体高效联动、政策高效落地。

低空经济未来新图景

连续三年写入《政府工作报告》、市场规模愈发广阔，低空经济正迎来前所未有的发展机遇。“双司协同”格局的形成，将为低空经济插上“安全”与“发展”的双翼。

展望低空经济的未来，分级无人机运输网络将穿梭于崇山峻岭，打通偏远山区的物资生命线，破解城市配送“最后一公里”难题；空中出租车将掠过城市天际线，让拥堵的地面交通不再成为出行的羁绊；低空智能设备将化身“空中管家”，助力城市实现精细化治理；广袤田野上，无人机植保将成为农业大省的标配，为粮食生产降本增效……在“双司协同”格局下，中国的低空经济必将飞得更高、飞得更远、飞得更稳。（作者系国家发展改革委国家信息中心经济预测部政策仿真实验室主任、研究员肖宏伟）

编审：邢砚薷 张晓雯 蒋新宇 张艳玲