欧盟对俄罗斯的第21轮制裁经过三次磋商无果而终。此前第20轮制裁方案亦是历经波折才勉强通过。自乌克兰危机爆发以来，欧盟对俄罗斯实施了空前规模的制裁，但如今新制裁措施的出台举步维艰，日益呈现“难产”之势。这一现象折射出欧盟对俄罗斯政策面临的深层困境。“制裁疲劳”情绪持续蔓延，欧盟各成员国在经济代价、能源安全，乃至“战略自主”等问题上的分歧愈发难以调和。

利益裂痕越来越大

第21轮制裁方案由欧盟委员会主席冯德莱恩于6月9日提出，计划首次对俄罗斯渔业实施实质性限制措施、进一步制裁俄罗斯“影子船队”、限制俄罗斯液化天然气进口、收紧对俄罗斯金融机构管控等。然而，这一方案甫一出台，便遭遇多方阻力。

能源领域的矛盾首当其冲。部分欧盟国家主张严格执行乃至下调俄罗斯原油价格上限，以最大限度打击俄罗斯财政收入。而另一些欧盟国家则担心此举将推高全球油价，反噬自身经济，反对任何形式的加码。关于限制俄罗斯液化天然气的提议，同样引发了激烈争议。德国、意大利等国在摆脱俄罗斯管道气后，增加了对俄罗斯液化天然气的进口，短期内难以找到充足的替代品。此外，保加利亚因其核电站技术和燃料高度依赖俄罗斯国家原子能公司，反对任何可能波及核能领域的制裁措施。

欧盟成员国“痛点”各不相同。奥地利就奥合国际银行在俄罗斯业务的存续问题与欧盟委员会展开了激烈博弈，坚决要求将其排除在制裁之外。希腊、马耳他则凭借其在全球航运业中举足轻重的地位，成功搁置了“全面禁止俄罗斯原油海运服务”的提议。冯德莱恩提出的对俄罗斯鳕鱼等产品进口的全面禁令，更是一石激起千层浪，遭到多个成员国强烈反对，最终被迫从方案中移除。

在打击第三方国家规避制裁问题上，以波罗的海国家为代表的“激进派”主张对协助俄罗斯规避制裁的第三方国家和实体采取更严厉措施，而以德国为首的“稳健派”则担心此举可能损害与重要贸易伙伴的关系，引发“经济反噬”，因此持更谨慎的态度。这种“路线之争”使欧盟的制裁政策越来越难以形成有效合力。

分歧的根源

欧盟对俄罗斯新一轮制裁方案愈发“难产”，背后是多重结构性矛盾叠加的结果：

一是“制裁疲劳症”持续蔓延。“制裁疲劳症”并非空穴来风，其根源在于制裁对各成员国经济造成日益沉重的压力。作为欧盟经济的“火车头”，德国的处境极具代表性。高度依赖廉价的俄罗斯能源，制裁导致的能源价格飙升给德国的工业基础造成毁灭性打击。德国能源密集型行业的产量较冲突前已下降了约20%，整个工业体系在2026年之前都可能面临增长停滞的风险。意大利等南欧国家虽在政治上支持制裁，但同样深受能源成本上涨和高通胀之苦，国内生活成本危机日益加剧，民众对制裁的支持度不断下滑。

二是内部利益格局分化。欧盟不同成员国对俄罗斯的依赖程度不同，这成为统一对俄制裁政策的最大障碍。匈牙利、斯洛伐克、保加利亚等中东欧国家高度依赖俄罗斯能源。对这些国家而言，切断俄罗斯能源供给无异于“经济自杀”。在第20轮制裁谈判中，匈牙利和斯洛伐克就以保障“友谊”输油管道的石油供应为由，屡次阻挠协议的达成。这种对能源安全的焦虑并非政治姿态，而是关系到国计民生的现实考量。

三是制裁边际效应不断递减。经过四年多轮制裁，俄罗斯经济展现出超预期的韧性。通过加速实施“向东转”战略，俄罗斯重塑了其对外贸易格局。据统计，中俄贸易的本币结算率已攀升至93%以上，而俄罗斯对欧贸易在其总贸易额中的占比已降至15%以下。当制裁越来越难以达成一致，且难以产生实质效果时，成员国继续推动新一轮制裁的政治意愿和动力自然大幅削弱。

欧盟将何去何从？

欧盟对俄罗斯制裁的“难产”已不单纯是技术层面的政策协调失败，而是进一步暴露出欧盟一体化进程中的深层矛盾，即如何在坚持共同价值观和外交路线的同时，有效协调27个主权成员国之间迥异甚至对立的国家利益。

目前来看，欧盟似乎陷入了一种“为制裁而制裁”的路径依赖。一方面，继续加码制裁的象征意义远大于实质效果，且面临经济上“杀敌八百，自损一千”的困境和内部政治分裂加剧的风险。另一方面，要转向更具弹性和现实主义的策略，则需要跨越巨大的政治障碍，并可能被内部鹰派和部分盟友指责为“软弱”。

面对一个无法通过制裁彻底压垮的强大邻国，如何在威慑与接触、孤立与沟通之间找到微妙的平衡点，是对欧洲政治家智慧的终极考验。而无论选择哪条道路，欧盟都必须正视一个不争的事实，冲突爆发之初能够迅速达成共识、以统一姿态对俄罗斯展示力量的时期已经过去，取而代之的是一个在日益碎片化的利益格局中艰难寻求平衡、被成员国各自“算盘”所牵制的欧盟。

在全球地缘政治格局加快重塑的背景下，欧盟能否跳出意识形态对抗的惯性思维，走出一条务实、自主的对俄相处之道，不仅关乎欧洲安全秩序的走向，更将直接影响其在全球棋局中的战略分量与地缘影响力。（作者系中国国际问题研究院欧亚所助理研究员李莹莹）

编审：高霈宁 申罡 张艳玲