11月27日，台湾泛蓝、泛绿阵营经过一番尔虞我诈的攻防之后，终于三读通过了朝野吵闹了近半年的“公民投票法”。该法的通过，暂时遏制了岛内“台独”势力想以“公投”进行“台独”的企图，但由于该法留有蓝绿阵营妥协的痕迹，所以也为“台独”活动预留了模糊的空间。

一、一部朝野恶斗的“公投法”。

新通过的“公投法”是朝野激斗后的产物，其主要条文都带有蓝绿斗争的影子。

（1）国亲版“公投法”通过限制“人民创制权”否决了“统独公投”和“台独制宪”。“立法院”在对“公投法第一章总则第二条”“公投适用范围”进行投票时，民进党“立委”蔡同荣的提案将“国旗、国歌、国号、领土变更，国家主权等国家定位议题”均列为“公投适用事项”，而民进党版的“公投法”则将“制宪公投”列入条文。前者是为“统独公投”立法，后者是为“独立制宪”铺路，结果两者都遭到否决。最后通过的国亲版“全国性公民投票适用事项”内容为：“一、法律之复决。二、立法原则之创制。三、重大政策之创制或复决。四、宪法修正案之复决。”

该条文将“全国性公投适用事项”限定为“法律、立法原则、和重大政策”等事项，虽未明列，但实际上已将“制宪”、“统独”等“宪政”议题排除在“创制”之外，即人民不能直接提出“宪政”层次的“公投案”。就算在一般法律及政策上，“行政院”和国亲版本虽然都允许“人民可以创制原则要求国会立法”，但国亲版本的公民提案与连署门槛分别为1%和5%，较“行政院”版的1‰和5‰高出许多，使得任何内容的“公投”只有在取得较为广泛的民意支持后才有可能推动，防止少数人滥用“公投权”。

（2）以程序性条文让“统独公投”和“台独修宪”滞碍难行。蓝绿阵营对该法争议最大的当属“公投审议委员会”和“国会复决”机制的设立。在泛蓝军的坚持下，“公投法”第五章第34、35条对“公民投票程序”规定，“行政院”应设“全国性公民投票审议委员会”，“置委员21人，任期3年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐”。“全国性的公投议题，需经行政院公投审议委员会决定”，凡认定不合规定的提案，可在10天的审议期限内直接予以驳回。依政党比例，蓝军在“审议委员会”占多数，像“统独”这类不合“公投法”规定的“公投”在“审议委员会”就会被挡在门外。

另外，新通过的“公投法”将“宪政议题”（比如“国旗、国歌、国号、领土等的现状变更”）仍回归“宪法”“修宪”程序。根据“公投法”第2条第4点，“公民投票”范围包括“宪法修正案之复决”，也就是公民虽不得“创制修宪”，但可以针对“立法院”通过的“修宪案”进行“投票复决”。所以如果有相关提案，必须先回归“立法院”“修宪”程序，而根据“宪法增修条文”第四条规定，“中华民国领土依其固有疆域，非经全体立法委员四分之一提议，全体立法委员四分之三之出席，及出席委员四分之三决议，并提经国民大会代表总额四分之三出席，出席代表四分之三之复决同意，不得变更之。”这样的高门槛，在“立法院”目前意识形态和实力对比之下，任何企图“改变现状”的“修宪案”都将无法通过。就算通过，还要经“公民投票”同意；如果得不到投票人半数的支持仍属无效。

（3）禁止行政机关发起“公投”。泛蓝军否决了“行政院版”有关“行政院有权办理公投”的提案，新通过的“公投法”第十三条规定，“除依本法规定外，行政机关不得借用任何形式对各项议题办理或委托办理公民投票事项，行政机关对此亦不得动用任何经费及调用各级政府职员”，由此也就禁止了民进党坚持的“咨询性公投”的举办。

（4）“防御性公投”立法增加了“台独”活动的隐患。由于国亲两党害怕带上“卖台”的帽子，所以开放党籍“立委”投票，让“行政院版”的这项条款予以通过。“公投法”第十六条规定，“当国家遭受外力威胁，致国家主权有改变之虞，总统得经行政院院会之决议，就攸关国家安全事项，交付公民投票”。岛内舆论认为，如果台湾真的“面临武力威胁”，既无时间也无必要举办“公投”；台湾当局坚持将这一条款立法，是因为该条款隐藏着“台独公投”的功能。由于“防御性公投”不必通过“立法院”审议，也就为“台独”分子借机推动“统独公投”创造了条件。

二、“公投法”之战初步扭转了蓝军在选战中的被动局面。

1、“公投法”的通过让蓝军占据了“稳健本土派”的位置。经过台湾当局的欺骗性宣传，“公投”被定位为“民主深化”措施，一定程度上确立了其“合理性”。所以长期反对“公投”主张的国亲两党在陈水扁提出此议题后，一直处于被动挨打的地位。此次泛蓝军选择主动出击，一方面宣称“公投不设底限”，使自己的主张更“开放”；另一方面在程序上为阻止“统独公投”和“台独制宪”设置了多道“安全阀”，降低了两岸冲突的可能性。反观民进党，由于坚持“没有法源的公投”和“制宪”主张，使其激进路线得不到多数民众支持；而国亲版的“公投法”则颇获舆论肯定，使“公投议题”不再是民进党的“专利”，蓝军也顺势取得意识形态上“稳健本土派”的地位，在未来选战中处于较为有利的位置。

2、粉碎了绿营利用“公投”拼选举的企图。民进党操弄“公投”议题，其中一重要原因就是让明年选举和“公投”一起办理，以“公投”掀起的“民粹”热情为自己增加选票。新“公投法”通过后，能否于明年选举时举办“公投”，需视“公投审议委员会”成立时间的长短以及该委员会对“公投”议题的审查是否顺利。一般而言，整个“公投”程序至少需要3个月，明年3月份很难办理，蓝军在战术上又赢了一招。

3、连战确立强势领导地位。“连弱宋强”一直是台湾中南部民众的疑虑，这次从“新宪三部曲”到“公投总动员”都是连战发号施令，也因为连战亲自强势整合，国亲没有因为在“公投法”重大条文上有意见分歧而引爆内讧，让连战终于站稳“泛蓝领导人”的角色。同时，国民党过去两年在“立法院”投票时跑票的“问题人物”，这次都抢着捍卫党的立场，表明泛蓝军已形成稳固的领导核心，对蓝军在选战最后全力冲刺有着极为重要的作用。

4、绿营在政策上陷入慌乱。“公投法”通过后，民进党团痛责该法是“鸟笼公投”、是“民主的倒退”，“行政院院长”游锡堃表示“行政院”将提“覆议案”，但陈水扁后来又说是“民主的里程牌”，绿营内部的混乱可见一斑。在策略上，民进党中央主张对“公投法”采取“覆议”，否则难以向支持者交待；而“行政院”方面则主张“释宪”和“公投‘公投法’”；陈水扁却宣称要举办“防御性公投”。这表明，泛蓝阵营在“公投”议题上抢回“制高点”后，绿营一时间不知所措。未来绿营不会轻易让蓝军抢走“公投”成果，两大阵营还会在这一议题上继续纠缠。

三、“公投法”通过的影响。

1、国亲版“公投法”的通过表明岛内要求稳定、和平的力量再次占了上风。从“公投”到“制宪”，陈水扁当局在岛内掀起一股股强烈的“台独”逆流，而泛蓝阵营也一度扬言要弃守“统独公投”的防线，一时间岛内各政党似乎在比谁更敢置台海安全于不顾。在中国政府的严正警告和美国方面的压力下，台湾各政党不得不正视两岸和国际现实。在表决蔡同荣的“统独公投”条款时，包括民进党全体“立委”在内的绝大多数“立法委员”都投了弃权或反对票；而在无党籍联盟的支持下，“立法院”通过的国亲版“公投法”基本守住了“不改变台湾现状”的底线。

另一方面，“公投法”表决前夕TVBS的民调也显示，有40%的民众赞成“修改宪法”，赞成“制定新宪法”的民众只有23%；赞成维持“中华民国国号”的民众高达66%，而赞成“更改国号”的民众只占18%。这说明维持现状仍是台湾岛内主流民意，“台独”势力最后不敢利令智昏，以民意做幌子挑战两岸安全底线。

2、“台独”意识形态又向前推进一步。这主要体现在“防卸性公投”被纳入“公投法”，这是蓝军向绿营妥协的结果。“防御性公投”看似无实质意义，但它有很强的象征性，正如陈水扁所说，它是“彰显台湾主权的条文”，“有这一条就够了”。“防御性公投”立法，代表着其隐含的“台独”意识形态受到肯定，这是“台独”势力得到的一个新收获。

而国亲两党制定“公投法”从原来的“排除统独公投原则”到如今的“公投不设底线原则”，说明泛蓝阵营在意识形态上已认可“统独公投”可以是选项之一，这是从意识形态上退守。可以预见，未来“台独”意识形态还会步步进逼，岛内的“反独”形势将日益严峻。

3、两岸关系中的不安定因素增加。第一，如果未来台“立法院”“修宪”更改“中华民国国号和领土范围”并交付“全民公投复决”，等于是发动了另一种表现形式的“统独公投”。所以“公投法”虽然关上了蔡版“统独公投”之门，却暗地里开启了另一扇“统独公投”之窗。如果泛蓝军成为“立法院”少数，或是放弃自己的原则，那么这部“公投法”中设置的“安全阀”就等于虚设。第二，由于“防御性公投”没有详细规定发动条件，该条文极有可能被滥用。国亲主导的“公投法”通过后，陈水扁在多个场合扬言，“防御性条款赋予总统公投提案权，为捍卫国家主权，明年3月20日一定举行公民投票！”所以不能排除“台独”势力在眼看要失去政权的一刻放手一搏的可能性。

总之，尽管新“公投法”设置了所谓的“安全阀”，但在条文之中仍给“台独”分子留下了可操弄空间，此非两岸人民之福。泛蓝阵营想通过“公投法”之战结束与绿营的意识形态之争，回归经济议题，这一愿望恐怕也难以达成。

（本文作者单位：中国社会科学院台湾研究所）

中国网2003年12月3日