统筹城乡就业发展是树立和落实科学发展观的根本要求，是一种制度创新，是实现劳动力资源优化配置的方式之一。统筹城乡就业是一种制度创新，是实现劳动力资源优化配置的方式之一。统筹城乡就业的本质是劳动力在城乡间、区域间有序流动和城乡劳动力统一有效的市场化配置。统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，按照市场经济的要求，承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由，让劳动力受经济规律调节在城乡间、区域间、行业间流动，实现劳动力市场的自由公平竞争和社会保障制度的完善。

1统筹城乡就业的基本现状及发展趋势

基础结构

城乡人口结构。2002年底四川省总人口为8474.5万。其中，城镇人口达1595.8万，所占比例为18.83%；农村人口达6878.7万，所占比例为81.17%。随着经济发展，人口流动加速和城镇化的推进，大量的农村人口将变为城镇人口。据预计，2010年四川省城镇人口比例将达到40%，2002年达到50%以上。

城乡劳动力结构和就业结构。2002年四川省劳动力资源总数达5935万人。其中，从业人员为4667.6万人，所占比例为78.65%。城镇从业人数为905.32万人，所占比例从2000年末的18.66%增加到19.4%；农村就业人数为3762.28万人，所占比例为80.6%；农、林、牧、渔业从业人数为2503.26万，占农村从业人数的66.54%。可见，农村就业仍占大头，但城镇就业人数增长势头在加快。再从第一、二、三产业就业比重来看，第一产业已由1990年的74.1%下降到2002年的53.9%，第二产业由1990年的13.6%提高到2002年的16.4%，第三产业由1990年的12.3%上升到2002年的29.7%。从中可以看出，农业就业比重在不断下降，第三产业就业比重在不断上升。随着城镇化的加快、第三产业的发展和制造业的快速扩张，到2010年，四川省非农产业就业比重有望达到55%以上。

城乡GDP结构、城乡收入结构和城区城乡差异。从长期看，农业在GDP中所占的比重将持续下降，而农村非农产业在GDP中所占比重则稳定提高，特别是农村工业和建筑业的发展速度一直维持较高的水平，在国民经济中的地位明显提高。

进入20世纪90年代以后，农村居民消费占全省支出总额的比例逐年快速下降，已接近不断上升的城镇居民消费比例，这实际反映了四川省目前城乡收入差距进一步拉大的现实。另外如果考虑到支出总额的其他组成部分（如在政府消费、固定资本形成总额这些用于公共设施和福利供给等支出方面，城镇居民比农村居民更具有优势）对城乡居民收入的影响，城乡收入的差距将进一步扩大。因此，统筹城乡就业的重要目的，不仅要缩小城乡收入差距，而且要缩小地区之间的城乡差异。

影响四川省统筹城乡就业的主要因素

（1）经济发展水平。

世界城市化的实践证明，城市化是经济发展和工业化的产物。长期的经济发展是城市化进程得以持续的动力机制，是影响城市化水平的最主要因素。随着四川省经济的不断发展和人均GDP水平的不断提高，四川省城乡结构也将加快演变，城市化水平会快速提高。

（2）工业化及其地域集聚。

工业的地域集聚和工业化水平的提高是推进城市化的主要动力。目前成都等地区城市化水平较高，主要是由于工业发展和产业集聚而形成地域集聚，并推动城市快速形成和发展。而其他地区乡镇企业发展“乡乡点火、村村冒烟”的格局，难以形成产业集聚和空间集中，也就难以形成规模经济效应和集聚经济效应，十分不利于城镇化的推进和带动当地经济及就业。当前四川省正处于工业化初期向中期过渡阶段，发展进程明显滞后于全国，省委即将提出加快推进新型工业化的意见，将采取措施加快发展特色产业集群和城市集群，以工业化加速城市化。

（3）产业结构调整。

四川产业结构还不够合理，第三产业的发展远不充分，并在一定程度上导致了城市化的滞后(反过来，城市化的滞后也严重影响了第三产业的发展)。四川第三产业不发达，实际上大大降低了等量工业资本所提供的就业机会，也大大降低了第三产业吸纳农业富余劳动力的能力，从而限制了农业富余劳动力的进一步转移。

（4）城镇户籍管理制度。

严格的城乡户籍管理制度，人为阻隔了城乡人口的平等、自由交流。随着城乡经济的日趋融合和大量农村富余劳动力需要转移，改革城镇户籍制度被提到重要历史日程上来，也是社会发展的必然趋势。目前，四川的户籍制度改革正逐步推进和落实。随着户籍制度改革步伐的加快，对农民进城的限制逐步减少直至取消，必将极大地促进四川城市化进程，提高城市化水平，改善城乡结构。

（5）城镇就业制度。

四川是一个人口大省，劳动力就业压力十分巨大，特别是农村富余劳动力的转移问题。统筹城乡就业就需要对城镇就业制度进行改革，才能提高城市吸纳农村富余劳动力的能力，推进四川城乡结构的快速变动。

（6）城镇教育制度与社会保障制度。

由于建立城镇户籍管理制度，相应地也实行了城乡完全不同的教育和社会保障制度，农村户口不能享有城市的教育和社会保障等待遇，因而严重地影响了农村人口向城市的迁移和农村劳动力的转移。

 四川省统筹城乡就业的外部环境变化趋势

（1）城市化呈加速推进之势。

过去的滞后意味着未来发展加速的可能和巨大潜力。目前四川城市化进程也正在进入快速增长的起飞阶段，或者说将呈加速发展之势。近年来在四川各地已兴起推进城市化的高潮，把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。四川2004提出坚持工业化与城市化协调发展的基本原则，以大中城市为依托，以都市卫星城和区位优势明显的县城为重点，加快发展特色产业集群和城市集群，以经营城市推动工业化，以工业化加速城市化。城市化率计划2010年达到40%，2020年达到50%以上，进一步缩短与全国平均城市化水平的差距，而全省非农产业就业比重2010年计划达到55%，2020年达到65%以上。随着市场经济体制的完善、户籍制度的改革和大量农村剩余劳动力向城市的转移，四川滞后的城市化进程将出现快速发展的趋势。

（2）城乡结构变动的区域不平衡趋势仍将延续。

由于受历史、区位和经济发展水平等因素的影响，目前四川盆地地区城市化步伐及城市发展明显快于山地、少数民族和边远地区。在“十一五”时期，四川经济发展的区域不平衡性仍将延续，同时城市化与城市发展也将表现出阶段性的差异。因此，四川统筹城乡就业实际上应兼顾地区之间的差异，形成促进区域就业协调发展的机制，即统筹地区间的就业。这将会使四川区域不平衡增势有所减弱或差距有所缩小，实现四川统筹就业的健康发展。

（3）农村人口向城镇人口转移和劳动力流动规模呈扩大趋势。

截止2001年，四川农村劳动力转移1260万人，其中跨省输出560万人。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，大规模的候鸟式的农村劳动力流动，仍是四川农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。截止2000年四川农村劳动力达3870万人，富余劳动力总量约为2300万，按已经转移1000万人计，四川仍有1200万的农村富余劳动力需要转移，占目前全国富余劳动力总量1.5亿的3%，“十一五”时期，这种劳动力流动规模将呈扩大趋势。

（4）建筑、流通、服务等劳动密集型产业将有较快的发展。

四川农民工主要从事建筑、餐饮娱乐、家政服务和制造等技术含量较低、技能单一的工种。据调查，全省民工的建筑业、餐饮娱乐、制造业从业人数比例分别为32.3%、19.8%、16.3%。随着四川城镇化进程的加快，越来越多的失地农民和农民工进城就业。为了解决四川的就业问题，必须立足现实，既要注重发展资金技术密集型产业，也要发展建筑、流通、服务等劳动密集型产业，创造更多的就业岗位。

（5）中小企业发展较快。

四川农民工进城务工单位主要集中在集体企业和个体工商业。据调查，全省农民工在集体企业和个体工商业从业人数占总人数的70%以上。“十一五”期间，四川民营经济将得到大力推动和促进，以保持四川经济较快增长，同时也带来就业的相应增长。城镇就业人口中，国有单位和非国有单位的比重将发生很大变化，国有单位就业比重逐步缩小，以中小企业为主的非国有单位将成为吸纳就业特别是农村劳动力转移就业的主要渠道。

（6）农民工的技能培训将得到加强

农民工受教育程度较低，初中及以下文化程度占据了66.6%，其中小学以下达到20%，如果算上高中，则达到了87.5%。为了改变现状，不断提高四川农民工综合素质和技能水平，提高农村劳动力非农就业水平和促进农民增收，“十一五”期间，四川将集中劳动保障系统管理的培训资源，面向农民工开展职业技能培训、创业培训和劳动保障知识培训，组织职业技能鉴定，提供就业服务，为农民工提高技能水平和就业能力创造条件，促进农民工的有序流动。

2 建立城乡统一劳动力市场的障碍因素

四川劳动力市场发育与其它发达省份相比还比较落后，城乡分割的二元劳动力市场依然存在。逐步建立城乡统一的劳动力市场是统筹城乡发展和区域发展的重要内容，是切实解决“三农”问题、实现农民增收的重要举措，其目的就是形成城乡劳动者平等的就业制度。

四川劳动力市场的现状和存在的问题

首先，劳动力市场在城乡运作机制上未建立统一的运行规则，主要表现在：

就业准入上的不同。一些地方政府出台地方政策，抬高农民工在城镇就业准入门槛，比如设置行业和工种限制、硬性规定用农民工的比例，限制或排斥农民工。同时对农民工征收较多的务工管理费，增加农民工城镇务工成本，间接提高准入门槛。对城镇下岗职工则给予照顾、优惠政策。

其次，城乡劳动力市场组织规则不完备、规模较小。由于没有完全形成城乡统一的劳动力市场，公平竞争和非歧视政策等市场规则不完备，导致劳动力市场的搜索成本和供求双方相互选择的机会成本增加。城乡分割的“小市场”彼此处于规模较小且封闭半封闭状态，无法形成“规模经济”和完全竞争。不仅不利于农村剩余劳动力的合理流动与有效转移，而且对于城镇劳动力的开发利用与优化配置也有很大影响，从而导致劳动力的“双向流动”的制度障碍。

第三，劳动力市场就业促进体系不完善。主要表现在对农民工的职业介绍机构的诚信缺失，大多数民工从未去过职业介绍服务机构，他们对社会职业介绍持怀疑态度；为农民工设立的劳动力市场功能单一，职业介绍服务仅停留在牵线搭桥，提供信息等低层次服务，对农民工的职业培训、职业指导等没有开展起来。

第四，劳动力数量供求严重失衡，结构性矛盾突出。但四川劳动力市场一方面劳动力存在严重供过于求的状态，另一方面又因为素质较低，很多技术岗位又无人问津，以市场为导向的就业机制还不完善。

第五，城乡劳动力双向流动不均衡。表现在农村劳动力外出务工较多，回家创业的少；农村劳动力向非农领域转移就业较多，而城镇下岗失业工人向农村、农郊进行二次创业较少。

影响四川省建立城乡统一的劳动力市场的主要障碍

一是法制障碍。包括立法障碍和执法障碍。要保障四川劳动力市场顺利发育发展，把劳动力市场纳入统一化、规范化、法制化的有序轨道，既要完善有关劳动法律法规，还要针对四川劳动力市场的特点制定相关的法律法规配套实施细则和政策。

二是制度性障碍。主要包括户籍管理制度及附在其上的土地、生育、医疗、养老、教育、住房等制度障碍。城乡分割的户籍管理制度刚性及城乡有差别的社会福利保障制度惯性是导致劳动力市场分割的主要因素。其后果是劳动力市场价格被扭曲，农村劳动力在正式劳动力市场体外漂流，导致不正当竞争，反过来加大了城镇失业人员就业和再就业难度。

三是政策性障碍。主要包括劳动就业政策、促进就业政策等障碍。主要表现在：目前的很多就业与促进就业政策都是针对城镇下岗失业人员，对农村劳动力较少；如果大量招聘农村劳动力，城镇登记失业率就会上升，影响目标考核，因此一些政府又重新用歧视性行政手段，抬高农民工就业准入门槛，“迫使”企业用城镇下岗失业人员。

四是管理机制障碍。主要表现在纵横两方面。管理的横向障碍是劳动力市场条块分割的制约，政出多门,人为地将其划分为相互独立的一些市场。管理纵向障碍表现在劳动力管理绝大多数设在县以上城市，在广大的乡、镇上尚未建立其起相应的机构。

五是观念性障碍。社会观念上对农民工持排斥态度的，农民工进城后带有很深的身份印记，他们往往是脏、乱、差的代名词。在一个单位工作，农民工的收入和城镇职工的差别很大，同工不同酬现象突出。因此，破除观念性障碍是一个任重道远的过程，包括对农村劳动者、城镇劳动者及相关管理服务人员的观念创新。

3 四川省失地无业农民的再就业形势

失地无业农民，是指在法定劳动年龄内，具有劳动能力，因国家征用土地后转为城镇居民，且处于失业状态并有就业愿望的人员。失地农民失地意味着失去了生产资料和生活保障，更为重要的是失业，即失去了最基本的收入来源，生活保障出现危机，存在征地补偿费用用完后的生存问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。但随着城镇就业难度增大，再加上农村劳动力自身能力、地理条件、信息沟通等多种因素的制约，他们再就业存在较大困难。因此，做好失地无业农民的再就业工作，是推进四川省城镇化进程、实现城乡统筹就业和维护社会稳定的紧迫要求。

失地无业农民的基本形势和影响因素

失地无业农民的基本形势。据专项调查统计，截止2003年底，四川省历年因征地转为城镇居民的总人数为142.45万人，其中因国家征地转为城镇居民的人数为134.12万人。统计数据反映了三个突出问题：一是因国家征地转为城镇居民这部分人中，大部分都处于法定劳动年龄内，这将进一步增加城市的就业以及城镇登记失业率的压力；二是征地后一直未就业的失地农民人数占了较大比重，说明城市化推进中要很快消化和容纳“转岗”出来的失地无业农民有较大困难；三是失地农民的劳动技能要真正适应城市的职业要求和就业环境有较大困难。可以预计，未来几年随着四川省经济的进一步增长以及城市化进程的不断加快，失地无业农民的人数将进一步上升；另一方面征地时已得到就业安置的人数却在逐年减少，这些基本反映了未来几年四川省失地无业农民再就业将面临的严峻形势。

失地无业农民对城镇登记失业率的影响。2004年，对四川省城镇登记失业率有直接影响的失地无业农民总人数为29.93万人，其中去年底结转尚未办理失业登记的22.2万人，预计2004新增7.73万人，再扣除2004可能再就业的11万人（按照2003年城镇登记失业人员的就业率49.4%测算），预计2004年末四川省结存的失地无业农民为11.2万人。如果将这部分人纳入城镇失业登记和登记失业率的计算，则四川省2004年末城镇登记失业率将达到7.1%。

失地无业农民再就业存在的突出问题

城市化的推进，必将带来经济发展，也必将创造更多的就业岗位，但对失地无业农民来说，有三个突出问题会给他们带来阶段性困难。

一是以往的政府就业服务机构，从准确意义上讲是城市就业服务机构，面对的是城市居民，局限于城市范围，而大量的失地农民就业转移是一种被动型就地转移模式，即不改变居住的身份、生产方式的转移，而现有的就业服务体系在服务范围、领域和服务手段以及政策支持上还不能完全满足失地无业农民的各种区域性和个性化需要，这是政府部门在城市化进程中需要特别关注的问题。

二是城市化岗位创造的后发性与失地无业农民就业需求的即时性矛盾，城市化推进中要一下子消化和容纳“转岗”出来的失地无业农民有困难（征地后一直未就业的失地农民人数占了较大比重）。四川省的城市化过程实际上是投资推动型的城市化，随之而来的则是更多资本密集型企业的涌现，它所创造的新的就业机会往往不能满足大量的失地无业农民的就业愿望，而其他相应的社区或第三产业岗位的开发速度又不能及时跟上，因此城市化过程的繁荣景象与大量失地无业农民的无事可做的现象并存。

三是失地无业农民在新的环境和条件下就业观念、求职能力和上岗技能上有一个适应期，特别是大多数失地无业农民所掌握的体力型劳动技能远远不能适应城市的就业条件和要求，获得工作机会也相应降低，使既“失土”又“失业”的情况既普遍又很快难以消除。

4 四川省统筹城乡就业的政策建议

加强法制建设和监察执法，建立城乡统一的就业和促进就业政策机制

加强对劳动力市场有关的立法工作，注重市场的法制建设，通过立法确立城乡统一劳动力市场的地位和作用，通过执法规范劳动力市场运作秩序，为构建城乡统一的劳动力市场的地位和作用提供良好的法制环境。在完善以往的有关劳动法律法规的基础上，以《行政许可法》为契机，研究制定《社会保险法》、《促进就业法》、《劳动合同法》、《劳动力市场管理条例》、《灵活就业人员劳动关系处理办法》等法律法规。同时加强劳动保障监察执法，对不按《劳动法》等有关规定规范劳动关系的单位和企业，依法予以处罚，为统一劳动力市场清除法制障碍。

改革现有的土地制度，加大对户籍制度的改革力度，完善对流动人口的管理制度

应尽快研究出台农民土地新的流转制度。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，也可以将土地集中规模经营，享受由土地带来的收益分配。土地被依法征用后，可以通过“土地换社保”的方式，将土地纯收益的一部分用于交纳各种社会保险费。

构建完善统一的城乡劳动力市场服务体系

首先，加强城乡劳动力资源的调查登记工作。要对四川各地的劳动力资源（包括农村富余劳动力资源）进行全面调查、登记造册、建档发证，掌握城乡劳动力基础数据和企业用工情况，建立城乡劳动就业服务网络及相关数据库，做好统一城乡劳动力市场的基础性工作。

第二，建立全员培训制度。对未能升入高中、职校、技校的初中毕业生实行劳动预备制度，强化就业前培训；对二三产业从业人员进行技能培训，提高从业技能；逐步推行职业资格证书制度和职业准入制度；对需要转移到城镇和外地的劳动力除了技能培训外，根据劳动力需求还进行适应性培训。建立覆盖城乡的职业教育和培训体系。

第三，建立统一的劳动力市场管理机制和基层平台。各地应对各个劳动力市场（包括劳务市场、人才市场）等进行整合，将城乡分割、行业分割、部门分割的劳动力市场统一起来。并将劳动力市场延伸到乡镇、街道等基层组织，构筑好劳动就业的基层平台，降低农村劳动力进城务工成本。

第四，在技术上加快发展和完善信息网络，多渠道获取劳动力市场需求。目前四川的劳动力市场信息化建设参差不齐，总体上看，在经济相对发达的地区如成都、绵阳等地进展较好，在经济发展相对落后的地区发展缓慢，在地市州中心城市发展较好，在县（区）一级亟待完善，在乡镇街道还在起步。应充分利用“金保工程”为契机，尽快建立一个统一开放、管理有序、运行良好、竞争公开、功能齐全、信息网络广覆盖、方式灵活、手段先进、讲究效率，城乡纵横相连的劳动力市场供需信息交流系统和制度。

建立城乡统一的用工管理制度，保障劳动者权益

所有用工单位都应与其建立劳动关系的城乡劳动者按照《劳动法》依法签订劳动合同，并履行相应的权利和义务，使所有劳动者在权益受到侵害时能够有据可查。

健全企业员工权益保护制度，特别是企业员工的工资保护制度。通过全面落实劳动合同制度、建立工资支付备案制度、工资支付信用评估制度、工资支付保证制度、工资监督员制度和定期通报制度，建立防范拖欠职工工资的长效机制。

促进失地无业农民再就业

（1）加强失地无业农民失业情况调查力度，完善城镇失业登记制度。为了体现城镇登记失业率的真实性，应加大抽样调查的力度，及时、准确地掌握失地无业农民失业和就业的基本情况，并纳入城镇失业登记体系，为省委、省政府决策和省级有关部门制定相关政策提供正确的依据，也为切实做好失地无业农民的再就业工作奠定基础。

（2）认真落实各项扶持政策。鼓励失地无业农民自谋职业，自主创业。鼓励各类企业吸纳失地无业农民。把失地无业农民中的就业困难对象纳入再就业救助工程。强化再就业服务，为失地无业农民再就业创造条件。

（3）妥善解决失地无业农民的失业保险问题。由于四川省国家征地后出现的失地无业农民数量较大，并且征地补偿费标准普遍较底，没有妥善解决他们的长远生计，应该对失地无业农民提供失业保险的制度性安排，将他们纳入失业保险范围，促进失地无业农民的再就业。

（4）组织失地无业农民进行优惠或免费的转岗职业技能培训，提高他们就业竞争能力。在继续发挥失地无业农民的农业技能，帮助他们到农业产业化企业和农业园区务工或承包经营，在农村承包荒山、荒地、荒滩，从事种植业和养殖业的基础上，制订专门的职业技能培训计划，依托再就业培训基地和符合条件的各类职业培训机构, 组织失地无业农民参加再就业培训、创业培训和职业技能培训，并认真做好培训后的职业技能鉴定服务工作。一是多渠道筹集培训资金。二是培训内容要有针对性、实用性。三是注重培训效果，学用结合、重在就业。

（5）积极拓展劳务输出。失地无业农民中由于在城市边缘生活，城市商品经济对他们的思想意识或多或少有一定的影响，部分农民有向外拓展的勇气和经验。随着近年来省内外劳务输入输出工作的不断深入和乡镇企业的发展，四川省农民工的规模不断扩大。（作者：刘军、陈兰、黄华波、赵曼、张志文、饶风）

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）