1 失业调控

就业和失业是一个问题的两个方面。解决就业问题既要在扩大就业，不断增加就业岗位方面下功夫，又要努力减少失业，控制失业人数的过快增长和失业率的急剧攀升。只有从这两个方面同时入手，才能真正有效地解决就业问题，这已经得到了国际经验和中国就业工作实践的充分证明。基于这种认识，劳动和社会保障部2004年在就业工作中第一次提出了加强失业调控工作的要求，要从产生失业的源头抓起，采取多种手段和政策措施，有效调控失业。

失业调控的基本目标和任务

从2003年开始，控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，纳入了国民经济和社会发展计划。失业调控的基本目标和首要任务，就是要采取各种措施控制失业率。

具体而言，失业调控的基本任务有四项：一是要有效控制失业人数的过快增长，使失业人员数量不超过经济活动人口的一定比例，使失业率保持在可承受的范围之内。二是要尽力缩短失业人员的失业时间，将长期失业者在全部失业人员中所占比例控制在一定幅度。经验表明，失业时间越长重新就业就越困难，因此，控制和减少长期失业人员，也是调控失业的重要任务之一。三是要控制失业群体出现的时间及地区分布，避免过于集中，保持各地就业局势的稳定。在目前情况下，我国的劳动力流动性还比较差，失业人员在某一地区数量集中、时间集中，不仅会影响再就业，而且会影响到当地的社会稳定。因此失业调控工作就是要调整和把握失业的节奏。四是要切实保障失业人员的基本生活，按规定提供失业保险待遇，并采取措施促进再就业，或将其组织到再就业的准备活动中。

开展失业调控工作的措施

一是积极稳妥地推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。从以往经验看，并轨过程中往往会集中出现一批解除劳动关系后暂时无法实现再就业的失业人员。妥善处理并轨问题是当前做好失业调控工作的首要任务。

二是支持国有大中型企业做好主辅分离、辅业改制分流安置富余人员工作。国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制不仅是为了精干和加强主业，增强企业的竞争能力，而且可以通过分离辅业和辅业改制来安置富余人员，实现从岗位到岗位的平稳转换，减少分离到社会上的失业人员，是稳定就业、减少失业的一项重大措施。

三是规范企业裁员行为。市场经济条件下，企业有用人自主权，但这种自主权不是绝对的、没有任何约束的，企业行使用人自主权不能以影响和损害社会公众和职工群众的利益为代价。

四是切实做好关闭破产企业职工安置工作。市场经济条件下，企业有生有灭是一种正常现象，但要做到“进而有为，退而有序”。为了避免在同一地区、同一时间，实施关闭破产企业的数量过于集中，造成失业率攀升，必须统筹规划，分步实施关闭破产工作，要把握工作的进度和力度。

五是逐步建立失业预测预警机制。要在对失业率、长期失业人员比例、失业人员增幅、享受失业保险待遇人数、失业保险基金收支、就业形势等综合分析的基础上，确定失业预警线，制定预案，在进入预警状态时启动相应措施，及早控制和解决失业增加可能带来的各种问题。

各地失业调控的具体做法

（1）北京：研究建立失业调控监测预警机制。

北京市高度重视失业调控工作，研究确定了以防为主、“防”“治”结合、综合治理的基本思路和原则。政府利用社会各方面的力量，采取多种方式和手段，预防大规模失业，并对可能导致大规模失业的地区进行适当干预，以减少失业人员数量，消除隐患。他们在总结以往失业调控做法的基础上，努力构建符合北京实际的失业治理体系，建立“长效”和“应急”两种机制。前者侧重于“防”，是针对常规情况下出现的失业问题而建立的反失业政策调控机制，主要是优化发展环境措施、完善积极的促进就业政策体系、建立广覆盖的社会保障体系、规范劳动力市场秩序等；后者主要是服务于“治”，是针对突发性失业问题而建立的应急反应机制，用于处理紧急状态或突发情况下出现的失业问题，特别是应对一些难以预料的原因而导致的规模性失业，例如2003年SARS对就业造成的冲击。通过两种机制有机结合，达到综合治理的效果。

北京市从2003年开始，成立了由主管市长担任总指导，市劳动保障局牵头，相关部门、科研机构及有关专家共同参加的课题组，研究建立失业监测预警体系。该体系主要由失业监测信息指标体系、失业监测信息调查体系、失业监测预警模型、失业应急预案、失业监测预警专家委员会等5个子系统组成。

（2）吉林：一扩、三分、两规范进行失业调控。

吉林省将失业调控工作的基本思路及政策措施，概括为“一扩、三分、两规范”。

“一扩”是扩大就业总量。主要是壮大民营经济，发展第三产业，兴办劳动密集型产业和中小企业，鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业，大力开发社区公益性就业岗位，组织跨省、跨国劳务输出。同时，加大再就业资金投入，落实小额担保贷款、税费减免、社保补贴、培训扶持等方面的政策。

“三分”是并轨工作分步实施、并轨人员分别处理、失业人员分类登记。计划用两年左右时间实现并轨，分4批完成。对距法定退休年龄不足5年或工龄满30年的下岗职工，原则上实行企业内部退养；对已经就业或灵活就业的下岗职工，并轨时要出具相关就业证明，使隐性就业显现出来；对灵活就业的“4050”人员，并轨后按国家政策规定，给予一定的就业补贴，帮助其稳定就业。对与企业解除或终止劳动合同的失业人员，实现再就业的，不再进行失业登记；经三次职业介绍本人仍不就业或没有就业要求的，不再纳入失业管理；从事个体经营或创办企业领取营业执照、移居境外，以及从事其他社会劳动获得稳定收入的，也不再进行失业登记。

“两规范”是规范企业裁员行为、规范就业失业登录。企业裁减人员，要充分考虑各方面承受能力，避免简单推向社会，并实行企业集中裁员备案制度。国有大中型企业应主要通过主辅分离、辅业改制分流安置富余人员。实施关闭破产的企业，要严格按照国家有关规定，妥善做好职工安置工作。其他企业经济性裁员，也要按有关法律法规办理。凡不能依法支付被裁减人员经济补偿金，并妥善解决拖欠债务的企业，原则上不得裁减人员。实施关闭破产、兼并、改组改制的企业，必须在具体操作前落实人员安置渠道和安置资金，确保平稳推进。同时，进一步在全省范围开展就业、失业状况普查，严格执行就业失业登录统计标准，规范统计口径和办法。对有就业要求的失业人员，进行失业登记；对通过各种渠道再就业的人员，进行就业登录，使就业和失业显性化。

（3）辽宁：注重分流安置关闭破产企业职工。

①制订切实可行的职工安置方案。有关部门在企业申报破产预案前，及时深入到企业和企业所在地区调查摸底，重点开展五项工作。一是指导企业摸清职工队伍基本状况和思想动态，确定安置工作重点。二是指导企业对社会职能移交难、社会保险落实难、职工安置难以及厂办集体剥离难等情况进行分析，确定安置工作难点。三是指导企业预测当地再就业岗位资源，明确职工分流去向，确定安置工作突破点。四是指导企业公开安置政策和安置渠道，消除职工恐慌心理，增强职工参与市场就业意识和信心。五是会同当地政府研究和落实安置政策，指导当地劳动保障部门做好破产企业职工安置的各项服务准备。目前，各破产企业制订的职工安置方案预案，计划安置人数占职工总数的比例一般都在80%以上。提前介入破产工作，精心指导企业编制安置方案，从源头减少了失业风险，使企业顺利实施破产和职工安置工作有了一个好的起点。

②规范运作切实维护职工合法权益。一是规范审核程序。首先，由企业将安置预案报财政部驻辽宁专员办预审，专员办出具审核意见后，劳动保障部门再提出补充意见，填报《职工安置方案审核意见书》，连同破产经费预算、职工安置方案、专员办审核意见等前期准备材料，一并上报。二是严格执行职工安置政策。有关部门对27项内容逐项审核。其中，职工安置办法不明确的，要求及时予以明确；配套资金不到位的，及时进行协调；对职工反映的敏感问题，审慎处理，不留政策尾巴，不给企业破产和职工安置留隐患。三是协调解决安置工作难点。

③多渠道分流安置破产企业职工。一是协调当地政府和有关部门，妥善接收学校、医院及供水供暖等社会职能人员；二是参与研究和落实有效资产重组方案，通过企业重组安置职工；三是通过塌陷区治理和老城区改造，为破产企业职工增加再就业岗位；四是利用资源型城市经济转型契机，鼓励矿区破产企业职工向第一产业转移；五是开展“创建百家社区就业示范基地”活动，吸纳破产企业职工在社区就业或从事公益事业；六是组织省内各市到破产企业召开劳务洽谈活动，提供再就业岗位；七是总结经验，宣传典型，支持破产企业职工转岗培训再就业；八是在税收、财政、收费、劳动管理等方面制定了促进破产企业职工再就业的24条优惠政策。据对12户破产矿山企业统计，有就业要求的13万职工中，已有8.7万人实现了再就业，再就业率达到66.9%。

2 失业保险

失业保险制度的基本功能是在保障失业人员基本生活的同时促进其再就业，是失业调控的重要内容。近年来，失业保险配合国有企业下岗职工基本生活保障，发挥了重要作用。随着并轨的逐步推进，失业保险制度也在发生变化。

失业保险制度的进展情况

2004年末，全国参加失业保险人数共10584万人，比上年末增加211万人。全国失业保险基金2004年收入293亿元，比上年增加43亿元，自1999年以来连续6年保持两位数增长。全年全国共向754万失业人员提供了失业保险金和其他失业保险待遇。

2004年12月，领取失业保险金人数为419万人。在领取失业保险金人员中，女性占45.6%；连续领取6个月以上的占63.0%。此外，全年共为44万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。2004年，全国共支出失业保险基金214亿元，比上年增加14亿元。其中，保障失业人员基本生活支出149亿元；向国有企业再就业服务中心调剂资金23亿元；农民合同制工人生活补助支出3亿元；职业培训、职业介绍补贴和其他支出39亿元。2004年末，全国失业保险基金滚存结余384亿元。

失业保险基金的“三个延伸”

“三个延伸”的具体内容：

一是将失业保险基金延伸使用于更大范围的促进再就业，即失业保险基金用于职业培训、职业介绍补贴的对象，从现行规定的领取失业保险金期间的失业人员，扩大到所有参加过失业保险的城镇登记失业人员。在此基础上，有条件的地区还可以根据实际情况，逐步将失业保险基金用于下岗失业人员再就业的社会保险补贴和公益性岗位补贴,所需资金从失业保险基金职业介绍补贴项目中列支。

二是配合主辅分离辅业改制分流安置富余人员，即对于实施主辅分离辅业改制分流安置富余人员的国有大中型企业，凡按规定参加失业保险并履行缴费义务的，可从失业保险基金中安排一定数量资金补贴分流安置人员转业转岗培训，加大对企业扶持的力度，并保持和增强企业继续参加失业保险的积极性。

三是下岗职工基本生活保障的社保援助，在没有完成并轨的地区，对企业无力安排内部退养又确实难以实现再就业的接近退休的大龄下岗职工，可实行社保援助，由“三三制”筹措的资金代缴各项社会保险费，直至到达法定退休年龄。

发挥失业保险促进就业作用的做法

（1）失业保险政策的制订向促进失业人员就业倾斜。

上海市失业保险办法规定，对愿意就业，但暂未实现就业的失业人员，可以申领失业保险金；失业保险金标准重点向年龄大、工作年限长的失业人员倾斜；在领取失业保险金期间患病，给予70%的医疗补助金；对领取期满，非因本人主观原因确实不能重新就业、距法定退休年龄不足2年的，可以申请延长领取失业保险金。这些规定使失业人员重返就业岗位前的基本生活得到了保障。

（2）失业保险工作紧紧围绕促进就业开展。

①实行失业保险金申领制度。上海对符合条件要求领取失业保险金的失业人员，必须有求职愿望才能提出领取失业保险金的申请。失业保险申领每三个月为一期，申请人每期均要作出书面承诺，并接受职业介绍、职业培训和职业指导。职业介绍部门指定职业指导员对申请人进行定期的职业指导，根据申请人的情况，介绍适合的职业或安排培训，对每一位申请人都建有档案卡，进行跟踪管理。经职业指导后仍未就业的失业人员，方可申领失业保险金，对无故不接受或不服从职业指导的申请人，停止其享受失业保险待遇。

②努力提升劳动者技能素质。为解决日益突出的结构性失业，上海把职业培训作为促进就业的重要抓手，通过政府购买培训成果机制，加大对失业人员的职业培训力度，引导失业人员参加适合市场需求的职业培训，对失业人员参加培训的费用予以补贴，原则上一年只能享受一次。从1998年到2003年，上海累计完成职业培训85.7万人，培训后推荐就业率达60%左右。

③开发就业岗位，实施就业援助。上海从1998年开创了专门针对就业特困人员的公益性劳动组织，通过政府购买岗位的工作机制，实现对就业困难群体的安置，并逐步完善工作机制。对公益性劳动组织安排的就业特困人员，由失业保险基金和区县财政各按当年全市城镇企业职工月最低工资标准50%给予岗位补贴，其中失业人员参加社会保险的，可另行享受月缴费额50%的社会保险补贴。

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）