在九届全国人大期间的一次省级人大常委会负责人座谈会上,有一个省的人大常委会主任提出,现在,全国人大常委会的负责人称“委员长”,县级以上地方人大常委会的负责人称“主任”,而在乡镇人民代表大会设“主席”。为什么作这样的区别,不大好理解,是否可以把这三个名称统一起来?
这里提出一个问题:这三个不同的名称是怎么来的?
我们先说“委员长”这个名称。
《毛泽东传1949—1976》中记载,在1954年起草宪法的过程,曾一度考虑在全国人民代表大会设议长和副议长,后来改为全国人民代表大会常务委员会委员长和副委员长。
1954年3月23日,在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上,中共中央提出了《中华人民共和国宪法草案(初稿)》,这个初稿用的是“议长”名称。在这次会议上,毛泽东在解释为什么设国家主席时就提到了“议长”。他说:“为了保证国家安全起见,设了个主席。我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长,有总理,又有个主席,就更安全些,不至于三个地方同时都出毛病。”
在对宪法草案初稿的讨论、修改中,是用“议长”还是用“委员长”的名称一直有不同看法。关于用“议长”,不赞成的意见说,用“议长”不见得好；赞成的意见提出,用“议长”为什么不可以?关于用“委员长”,不赞成的意见说,叫“委员长”不好,大家都不喜欢；赞成的意见提出,用“委员长”没有什么不好,就是蒋介石用过,所以人们不愿用。另外,还有一种意见提出,用“主席”怎么样?不赞成的意见说,那就和国家主席名称一样,老百姓分不清。
在讨论中,宪法起草委员会副秘书长田家英解释说,“议长”这个名称与全国人民代表大会不相称,全国人民代表大会是个权力机关,不只是议事机关。宪法起草委员会秘书长李维汉说,暂时还用“委员长”这个名称吧,将来有了合理化建议再改。这样,修正稿没有用“议长”、也没有用“主席”,用的是“委员长”这个名称。我们看到,1954年6月14日中央人民政府委员会通过、向社会公布全民讨论的《中华人民共和国宪法(草案)》用的正是“委员长”这个名称。
1954年9月20日一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定,全国人大常委会由“委员长、副委员长若干、秘书长、委员若干人”组成。这样,“委员长”这个名称在宪法上确定了下来。1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法对此都没有作修改,“委员长”名称延用至今。
我们再说“主任”这个名称。
1954年制定宪法时认为,地方人大不需要设立常委会。刘少奇在宪法草案说明中解释说,全国人大工作的繁重,当然不是地方各级人大所能够相比的。全国人大行使国家立法权,地方各级人大没有这方面的职权。而且越是下级的人大,因为地区越小,就越易于召集会议。所以地方各级人大不需要在人民委员会以外再设立常务机关。这样,在1954制定宪法时,确定地方人大不设常委会,自然在当时也就不涉及地方人大常委会负责人的名称问题。
党的十一届三中全会召开不久,1979年7月,五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议,规定:县和县以上的各级地方人大设立常委会,它是本级人大的常设机关。设立地方人大常委会,是为了扩大人民民主,加强和健全社会主义法制,保证和便于人民管理国家大事。这次会议通过的地方组织法与1954年制定的地方组织法相比,增加了“县级以上地方各级人大常委会”一章,其中规定:常委会由主任一人、副主任若干人和委员若干人组成。由此,确定了地方人大常委会“主任”名称,它比“委员长”名称晚出现了近25年。这也就是说,“主任”名称与“委员长”名称不是同步考虑确定的。
最后,我们说“主席”这个名称。
在县级以上地方人大常委会设立以前,地方各级人民代表大会会议是由本级人民委员会(政府)召集的。县级以上地方人大常委会设立后,县级以上地方人民代表大会会议改由本级人大常委会召集,但乡镇人民代表大会会议仍由本级人民政府召集,这显然不大顺当。
在宪法和地方组织法确立县级以上地方各级人大设立常委会后,一直有意见提出,在乡镇人大也设立常委会。这个意见没有被采纳。但是,1986年再次修改地方组织法时增加规定,乡镇人民代表大会主席团负责召集下一次本级人民代表大会会议。从此,乡镇人民代表大会会议也不再由本级政府召集。
1995年修改地方组织法又增加规定,乡镇人大设主席,并可以设副主席一人至二人,主席、副主席是主席团的当然成员。这是总结了地方的实践经验,目的是健全乡镇人大的制度建设和组织建设。这次修改地方组织法仍然没有采纳乡镇人大设立常委会的意见,但“主席、副主席”是常设的。这样,在乡镇人大闭会期间,就有专职人员负责联系代表,组织代表开展活动,反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见。同时,我们看到,第一,按照法律规定,各级人大召开会议时都选举主席团主持会议,但除主席团常务主席、执行主席外,并不把主席团成员个体称为“主席”。乡镇人民代表大会的“主席”,有别于乡镇人民代表大会主席团通常的成员。第二,全国人大常委会是全国人大的常设机关,县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关,“委员长”、“主任”,分别是各自常委会的负责人。乡镇人民代表大会主席,不是乡镇人民代表大会的负责人(各级人民代表大会都没有负责人),它的地位、功能有别于全国人大常委会的“委员长”和县级以上地方人大常委会的“主任”。
(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)
