县乡财政体制改革是农村综合配套改革的一个难点，也是2005年中央下大力气做的工作。

目前，县乡财政体制运转的主要问题是：

（1）乡村债务负担严重。乡村债务的总规模究竟有多大，并不是很清楚，官方人士估计有4000多亿元，而一些学者估计在1万亿元左右。我们对河北某县的调查发现，乡镇负债规模在1200万左右。四川某市的乡镇负债平均在900万左右。如果全国乡镇负债平均水平是1000万左右，则全国乡镇负债总规模当在4000亿元上下。

（2）财政供养人员过多。财政供养人员中的最大部分是乡村中小学教师。有的农业县财政的50%以上都为教师发了工资。乡镇政府和事业单位雇佣过多工作人员也是财政紧张的重要原因。

（3）分税制下，地方（省、地市级）对困难县的财政转移支付力度不够。似乎无法证明实行“分税制”是县乡财政体制困难的主要原因，省以下未能真正按照分税制的原则理顺财政关系更可能是县乡财政体制困难的直接原因。从中央财政支出占总支出比重看，1993年28、3%，2004年27、7%，比重是下降的。实行分税制11年来，中央从东部地区净集中增量9233亿元，而对中部和西部地区分别净补助3882亿元和6053亿元。与中央相比，地方对县级财政的支持实在微薄。2004年地方对791个县的财政转移支付增量仅为181亿元,占中央对地方财力性转移支付增量的1/4。

县乡财政体制运转问题的根子在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对专业化公共品农民对公共品的需求并不等于对专业化条件下的公共品的需求。政府的出现是专业化的公共品供应制度，而农民对公共品的满足在许多情况下是通过社区内部合作来实现的，没有构成对政府的需求。的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的深层次原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。

还有一个事实必须指出，中国农民对货币化的公共品的需求只能用他们的货币收入来支付，而不能用国家统计局所统计的收入来支付。在农民人均收入中，发生在农村的现金收入（不包括城市务工收入）只占到其中的一半左右，大约2000元上下，相当于城镇居民水平的1/5。在大部分农业县和中西部贫困县，农民的现金收入更少。这样一个收入水平的群体，对公共品需求（不是需要）的货币支付能力实在不会很高。对农民来说，满足公共品需求的更好的选择是公共品交易的内部化，而不是高度货币化的社会性交易。

概言之，在我国农村经济还很不发达的情况下，农民并不需要由政府来供应大量公共品；农民有限的收入中的一小部分主要会用来购买上述第三类公共品。

因为统计数据的缺陷，我们很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是，大体上我们可以用县以下政府（包括县政府，但不包括城市中的区政府）的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出，还应包括违规的自收自支支出，其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算，这个数字在5000亿元左右。

5000亿元的农村公共品供给规模，相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入（不包括城市务工收入）的1/3。换句话说，如果这个公共品的总量全部要农民埋单，那么，意味着一个农民在农村每获得100元的现金收入就要拿出33元来支付公共品。这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平，更不用说相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税。当然，农民拿不出这个钱，于是，就有了高层政府的转移支付，也就有了数千亿元的乡村两级负债。

现在我们清楚一些了，县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出（这部分也被大量挪用）。大量乡村公共部门是为收费而存在，并没有给农民带来公共品的享受。

2005年中央政府对改善县乡财政体制运转状况做了大量工作。中央政府制定的缓解县乡财政困难的总方针是“明确责任，综合治理，激励约束，分类指导”。2005年9月，财政部制定并颁发了《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》，这个文件对引导地方政府的财政收支行为应该具有一定作用。文件所鼓励的行为是：

（1）推行在财政方面省直接管县；

（2）鼓励实行乡财县管；

（3）实施县级预算审查制度；

（4）推动与缓解县乡财政困难有关的体制创新；

（5）鼓励政府向同级人大报送缓解县乡财政困难的措施；

（6）加强财政供养人员编制管理；

（7）控制、化解县乡债务；

（8）鼓励按时足额发放国标工资。这个文件还提出了一些考核地方缓解县乡财政困难工作取得的实际效果的若干具体指标。

2005年财政部专门安排150亿元，实行“三奖一补”政策，力争用三年左右的时间，缓解县乡财政困难。所谓“三奖”，一是对财政困难县乡政府增加县乡税收收入、省市级政府增加对财政困难县财政转移支付给予奖励；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励；三是对产粮大县给予奖励。而“一补”指的是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。财政部计划采取一系列措施，帮助县乡摆脱财政困难。中央和省财政今后将把新增的财政税收收入和新增的转移支付资金重点支持困难的县乡。财政部还安排了55亿元资金奖励全国近800个产粮大县，以稳定粮食产量，确保国家粮食安全。

中央政府还决定尽快建立制止发生新的乡村债务的有效机制，探索逐步化解旧债的具体办法；进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。2005年中央提出的“管理民主”的建设社会主义新农村目标之一，也有利于缓解县乡财政困难。从长远的眼光看，开掘农村社会自身的活力，推动民间组织和农民合作社在农村公共品供应中的作用，对于缓解县乡财政困难具有非常重大的意义。但2005年在这方面没有明显的进步。

2005年地方政府普遍响应中央的号召，在缓解县乡财政困难方面做积极努力。湖北省的主要做法，一是实行省直管县（市）财政管理体制，调动了县(市)发展经济、做大“蛋糕”和自主理财的积极性；二是构建激励机制，鼓励做大财政蛋糕，促进县乡财政收入的快速增长。省里对76个县（市、区）的地方一般预算收入、工商四税完成情况分别进行考核，对增长幅度达到同类平均水平以上的县（市）给予激励性转移支付补助；三是建立基本支出保障机制，确保基层正常运转。从2004年起，每年安排农村义务教育政策性转移支付4.7亿元，安排公检法司政策性转移支付3.52亿元，保证了义务教育、公检法司等重点支出的需要。四是建立约束机制，鼓励县（市、区）做小财政供养系数。四川省通过“理顺财政体制”、“完善转移支付制度”、“构建激励约束机制”和“强化目标管理”四方面的措施，使县乡“穷财政”明显缓解，全省县级人均财力水平突破了2万元这一有史以来的最高纪录。

整个“十五”时期，国家对农业和农村发展的投入明显增加。中央财政用于“三农”的投入达11300亿元，年均增长17％，是改革开放以来投入最多、增长速度最快的时期之一。

2005年减免农业税迈出更大步伐，当年已经有28个省市自治区不再征收农业税。2005年年底，全国人大常委会讨论通过废止1958年颁布的征收农业税的法令，这意味着从2006年起，我国向农民征收农业税历史彻底终结。国家在取消农业税的同时，2005年还继续对农民实行“三项补贴”，其中对种粮农民的直补将采取“大稳定、小调整”的方针，直补资金在2004年116亿元基础上继续增长，达到132亿元。国家安排农机购置补贴3亿元，比2004年增加2.3亿元；安排良种补贴37亿元，比2004年多8.5亿元。财政部对发放直补资金的方式提出了具体要求。国务院还制定了减轻农民负担的“四项制度”，具体内容包括涉农税收、价格和收费的“公示制”；农村义务教育收费的“一费制”；对农村公费订阅报刊费用的“限额制”和对涉及加重农民负担案件的“责任追究制”。(摘自中国（海南）改革发展研究院《2006中国改革评估报告》)