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发改委负责人就颁布实施《创业投资企业管理暂行办法》答记者问
中国网 | 时间:2005 年11 月15 日 | 文章来源:中国网

2005年11月15日,国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会和国家外汇管理局等十部委,联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)。近日,国家发展改革委有关负责人就相关问题,接受了记者的采访。

制定《办法》出于三点考虑

问、请简单介绍制定并颁布《办法》的目的与意义。

答:十部委制定并颁布《办法》主要是出于以下几点考虑:

第一,贯彻落实国务院关于投资体制改革的决定,完善创业投资法律保障体系。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出“要建立和完善创业投资机制”。其中一个重要的环节便是发展创业投资企业。创业投资企业在提高直接融资比重,拓宽中小企业融资渠道,促进自主创新、产业升级和经济结构调整,增加社会就业等方面发挥重要作用。但由于创业投资企业在设立、投资运作和收益分配等各个环节上均具有区别于加工贸易类企业的不同特点,因此,有必要通过制定专门法律,来为之提供特别法律保护。

第二,贯彻落实《关于建立风险投资机制的若干意见》和《中小企业促进法》,建立创业投资政策扶持机制。创业投资所支持的创业企业具有高风险性,单纯依靠市场配置创业投资资本必然出现市场失灵现象。我国早在1999年国务院办公厅转发的七部委《关于建立风险投资机制的若干意见》中,就曾提出“研究制定有利于风险投资(即创业投资)发展的财税、金融扶持政策”。2002年出台的《中小企业促进法》又规定:“国家运用税收政策鼓励各类依法设立的风险投资机构增加对中小企业的投资”。然而,政策扶持的前提是必须对创业投资企业进行准确的法律界定。就此而言,制定《办法》是建立创业投资扶持机制的法律基础。

第三,规范创业投资企业的投资运作,促进创业投资尽快发展成为专门行业。1999年国务院办公厅转发七部委《关于建立风险投资机制的若干意见》后,我国曾掀起设立创业投资企业的热潮。但由于配套法规未能出台,到2000年8月以后,创业投资企业的数量就开始下降。分析其原因,除法律保护和政策扶持没有到位外,另一个重要原因是创业投资企业自身运作不规范,不少涉足证券和房地产,甚至将其当作了主业,增加了经营管理风险。所以,有必要出台《办法》,规范创业投资企业的投资运作。

调整对象限定于专业性创业投资企业

问、《办法》如何界定“创业投资”、“创业投资企业”。

答:“创业投资”的英文是“venture capital”,在我国亦译为"风险投资"。从体现“支持创业”的投资取向考虑,《办法》统一采用“创业投资”表述。参照国际上对“创业投资”的定义,《办法》将“创业投资”界定为“向创业企业进行股权投资,以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过转让股权获得资本增值收益的投资方式”。其中,"创业企业" 包括处于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等创建过程中和处于重建过程中的成长性企业,但主要是成长性的中小企业,特别是科技型中小企业。

为了将“创业投资企业”与其他企业区别开来,《办法》在投资运作环节制定了一系列限制性条款:一是通过规定创业投资企业“对企业的投资,仅限于未上市企业”、“其他资金只能存放银行、购买国债或其他固定收益类的证券”等限制,避免创业投资企业从事证券投资、期货投资等业务,并引导其专业从事对未上市企业的股权投资。二是通过规定创业投资企业只能以股权或准股权方式进行投资,促使其在投资决策时,为了与这种高风险的投资方式相适应,就只能选择具有高成长性的创业企业进行投资。三是通过提出组合投资要求,规定“创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企业总资产的20%”,使得创业投资企业必须将资金分散投资于多个企业,从而与投资控股公司区别开来。

问、为何《办法》的调整对象是创业投资企业,而不是创业投资行为。

答:创业投资种类繁多,形态各异。按组织化程度的不同,可分为两大类别:一是通过专业性创业投资企业所从事的组织化创业投资;二是由个人和非专业机构分散从事的非组织化创业投资。从鼓励各种形态的创业投资发展角度看,《办法》似应将各种形态的创业投资行为都包括其中。但是,鉴于对一般性创业投资行为难以进行准确的法律界定,而“创业投资企业”这种专业性组织机构具有法律界定的可操作性,所以《办法》将调整对象限定于专业性创业投资企业。这样,也有利于鼓励投资者通过专业性创业投资企业从事创业投资,以提高投资运作效率,并便于国家对其进行集中扶持。

问、《办法》对鼓励外商投资设立创业投资企业有何考虑,如何与前些年已经颁布的《外商投资创业投资企业管理规定》衔接。

答:鼓励外商投资设立创业投资企业不仅有利于吸引外商投资,而且有利于引进国外优秀的创业投资管理人才,因此,《办法》体现了鼓励外商投资设立创业投资企业的基本原则。鉴于商务部、科技部等五部委已于前些年联合颁布《外商投资创业投资企业管理规定》,加之外商投资创业投资企业在设立和投资运作上具有自身特点,因此《办法》规定:外商投资创业投资企业适用《外商投资创业投资企业管理规定》。同时,为了体现政策扶持的国民待遇原则,该条又规定:“依法设立的外商投资创业投资企业,投资运作符合相关条件,可以享受本办法给予创业投资企业的相关政策扶持。”

我国为创业投资企业提供特别法律保护

问、《办法》为创业投资企业提供了哪些特别法律保护?

答:《办法》遵循《公司法》等法律法规的基本原则,通过制度创新,主要为创业投资企业提供了以下九个方面的特别法律保护:(1)对投资者人数和单个投资者的投资金额作出规定,为创业投资企业以私募方式募集资金提供法律依据。(2)规定以公司形式设立的创业投资企业,可以委托管理顾问机构作为“经理”负责其投资管理业务,为实行委托管理提供法律保护。(3)规定创业投资企业可以实行承诺资本制度。若承诺实收资本不低于3000万元人民币,首期到位资本只需1000万元,其余资本可在未来5年内补足。(4)规定“创业投资企业可以以全额资产对外投资”。(5)规定“创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式进行投资”。(6)规定创业投资企业应当通过章程、委托管理协议等法律文件,事先约定管理运营费用或管理顾问费用的计提方式,为建立成本约束机制提供法律依据。(7)规定创业投资企业可以从已实现投资收益中提取一定比例作为对管理人员或管理顾问机构的业绩报酬,为建立对管理人的业绩激励机制提供法律依据。(8)规定“创业投资企业可以事先设立有限的存续期”,存续期一到即可清盘,从而有利于建立起对管理人的风险约束机制。(9)依据《贷款通则》中的“国家规定的除外”条款,规定“创业投资企业可以在法律规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力”。

创业投资企业将获三大扶持政策

问、《办法》为创业投资企业提供了哪些扶持政策?

答:《办法》提供了三个方面的扶持政策:

一是规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。我国目前对创业投资的资本支持,主要是一些地方政府通过财政出资设立了国有独资或国有控股性质的创业投资企业,在运作中不可避免地遇到了政府干预等方面的问题。通过规范的政策性创业投资引导基金来扶持创业投资发展,则能较好地克服政府直接从事创业投资的诸多问题,有效发挥政策性创业投资引导基金的杠杆放大作用。

二是明确了对创业投资企业的税收扶持。在一些创业投资业发达国家和地区,都制定了创业投资的税收扶持政策。《办法》明确规定了“国家运用税收政策扶持创业投资企业发展,并引导其增加对中小企业尤其是中小高新技术企业的投资”,具体办法另行制定,力争尽早出台。

三是提出“国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设,完善创业投资企业的投资退出机制”。除适时推出创业板市场外,还要发展区域性产权交易市场。

对创业投资企业实行备案管理

问、为何对创业投资企业实行备案管理?如何进行备案管理?

答:创业投资是一种市场行为,没有必要对其设立实行审批制管理。但为了规范创业投资企业的投资运作,确保政策扶持目标的实现,避免一些并非真正从事创业投资的机构以“创业投资”名义享受国家政策扶持,并促进创业投资企业发展成为专业的创业投资机构,《办法》规定对希望申请政策扶持的创业投资企业实行事后备案管理。

备案管理的内容:一是从经营范围、最低资本额和管理团队等方面,审查备案条件。二是依据《办法》规定的投资限制条款,对创业投资企业进行必要的检查。三是对未按《办法》规定进行投资运作的,责令其在30个工作日内改正;未改正的,取消备案。

为降低备案成本、提高备案效率,《办法》对创业投资企业实行国家和省(含副省级城市)两级备案管理。国家备案管理部门为国家发展改革委,省级备案管理部门原则上为省级发展改革部门。但考虑到在有些省级行政区,已经通过地方立法授予了科技部门对创业投资企业的管理职能,《办法》规定“省级管理部门由同级人民政府确定,报国务院管理部门备案后履行相应的备案管理职责,并在创业投资企业备案管理业务上接受国家发展和改革委员会的指导”。

问、对创业投资企业实行备案管理是否构成行政许可?

答:根据《行政许可法》第二条对“行政许可”所作的定义,只有当行政机关通过审查准予申请人从事特定活动时,才构成行政许可;而《创业投资企业管理暂行办法》所规定的“备案”,并不影响任何公民、法人或其他组织从事“创业投资”活动。因此,《办法》所规定的“备案”并不构成行政许可。

根据国务院法制办商全国人大常委会法工委的解释意见,对于享受优惠政策的资格认定,不属于行政许可;即使是“政府为了鼓励或者引导某一行业或者事业的发展,常常通过审批,对特定行业或者事业的发展直接或间接提供一定的物质(包括资金)支持”,也不是行政许可。所以,《办法》对申请备案成为享受国家政策扶持的创业投资企业设定一定的资质,也不是行政许可。

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