修福金委员:关于完善巡视制度的思考与建议

    党的十六大报告提出要“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”。巡视制度的实质,就是用流动的方式,割断监督者与被监督者的利害关系。现借鉴历史经验,就完善巡视制度的问题提出若干建议。

    一、我国历史上巡视制度的成功做法

    从历史上看,巡视制度发轫于西汉,成熟于唐、明。汉武帝时,把全国划分为13部,每部设立一名刺史,共13个刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车;“周流”意为到处巡视)。

    唐代中央下去巡视的官员,由监察部门的监察御史担任。唐高宗时担任过这一职务的韦思谦很有体会地说:“御史出使,不能动摇山岳,震慑州县,为不任职。”后来,唐朝又在地方依山川地理形势划分为10个监察区,也叫“十道”,由中央派遗十道巡按使在各自的监察区内行使职权。每位巡按使配备两名助手,任务繁重时还可以多配。监察御史与十道巡按使的区别在于:前者出巡的时间不定,一般是地方出了大要案件时才出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩;后者是一种经常性的地方巡视制度,担任十道巡按使的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员。

    明初朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后,正式确立御史巡按制度。他以省划分,设立十三道,配备十三道监察御史110人,再从他们中选派巡按御史。十三道监察御史平时归中央都察院管理,但在履行职能时又不受都察院控制,直接对皇帝负责。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格。每名巡按御史的产生,都是先由都察院选出两名候选人,引至皇帝面前,请皇帝钦点1名。巡按御史职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”。

    概括起来,汉、唐、明三代巡视制度有如下特点:(1)出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石,却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权,能够“以小监大”、“以卑督尊”。(2)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史,每年8月下去巡察,年底结束,有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看,愈到后来,出巡的时间愈长。(3)长期流动,不长驻一地。无论是汉代,还是唐、明,巡视官员都没有固定的办公场所,不是地方一级的行政机构。(4)出巡官员职责明确。汉武帝对刺史规定了“六条问事”,划定了监察范围。明代的“大事奏裁,小事立断”,也是类似的规定。这些做法也含有对出巡官员约束的意思。

    汉、唐、明三代都是我国历史上强盛与辉煌时期,典章制度也趋于完备。这些王朝所实行的一脉相承的监督方法,有其合理内涵,值得我们借鉴。

    二、现行巡视制度存在的问题

    1996年,中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》,中央纪委开始向地方和部门派出巡视组。2001年以来,根据中央纪委五次全会精神,中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室,加强了对巡视工作的领导。经过一年多的实践,取得了一定经验,也反映出一些问题。如选派参加巡视工作的,都是已经离开领导岗位的老同志,由于他们不在任上,往往缺乏权威性;巡视时间太短,一般开几个座谈会就走,难以了解真实情况;巡视对象过于宽泛,重点不够突出。

    三、完善巡视制度的建议

    第一,加强巡视的权威性。建议中央巡视办公室设在中央纪委、监察部(历史上的刺史、监察御史和巡按御史的隶属关系均为中央的监察机构)直接对中央负责。巡视组的组长由现职的正部级干部担任,副组长由现职的副部级干部担任,成员由专职人员担任。

    第二,明确职责,突出重点。中央派出的巡视组,重点监察省部级党政领导班子主要负责人。巡视员可以列席省委常委会议和部委党组会议;可以直接找省委和部委领导班子成员谈话;可以召开有关人员参加的座谈会,直接找有关人员谈话。

    第三,相对固定巡视地区,设立临时办公室。地方以行政大区为单位划分,设立东北、华北、华东、中南、西南、西北六大巡视区;中央按相关部委为单位划分,设立若干大组。中央巡视组出巡的地区和部委相对固定。在各大区和部委设立巡视员临时办公室,并固定专职工作人员。

    第四,保证必要的巡视时间。规定每年有8至10个月的时间在地方或部委巡视。中央巡视组要与中央巡视办公室保持密切联系。巡视人员每年应有两至三次回中央巡视办公室汇报情况。

    第五,定期轮换巡视人员。历史上,汉代巡视人员任职时间为9年,唐代任期缩短为2年,明代一年一轮换。根据现在的情况,巡视人员任期以2至3年为宜。届满后,可与其他地方和部委的巡视人员互换,也可以回原单位安排其他工作。

    第六,建立巡视人员责任追究制度,规范巡视人员行为,规范巡视人员职责。在巡视期间,被巡视地区的主要领导干部出现重大经济问题,尚未查出,根据情况给巡视人员的主要领导和相关责任人不同程度的责任追究。

    中国网2003年3月10日

    


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