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公共政策强力推进可持续发展
中国网 | 时间:2006 年3 月24 日 | 文章来源:中国网

可持续发展是一个长期的战略目标,需要从政治、经济、社会、文化等多个层面采取有效措施,才能逐步实现。2005年,国家确立了促进可持续发展的新目标,形成了新的发展理念和公共政策。本文选取几个典型的领域加以介绍和评析。

一 建设资源节约型社会

目前,能源资源紧缺已经成为影响中国经济发展的最突出问题之一。随着近年来经济进入新一轮增长周期,一些重要的能源资源出现了严重短缺,尤以电力、煤炭、原油、矿产资源最为典型。

2003年末以来,全国范围内出现了大面积的电力供应紧张局面,2004年缺电省份达到了24个,到2005年11月为止,发电量的同比增速连续40多个月达到两位数。电、煤的短缺在很大程度上是重叠的。2004年出现了“煤电油运”的全面紧张,而煤、运的紧张主要是由于电力短缺造成的,因为我国煤炭生产的一半以上用于发电,铁路车皮的一半用来运输煤炭。如2004年煤炭产量达到19.56亿吨,其中用于发电9.8亿吨左右;每天铁路装车10万节车皮左右,其中用于运煤装车要达5万节车皮。随着前期形成的大量产能集中释放,加之各项宏观调控措施,电力和煤炭供应紧张的局面已经得到逐步缓解,甚至有业内人士认为2006年之后电力和煤炭将会面临产能过剩的局面。

与电、煤的阶段性短缺相比,原油的形势就截然不同了。自1993年成为原油净进口国以来,我国的原油进口依存度不断提高。2004年生产原油1.75亿吨。原油净进口1.17亿吨,占世界原油贸易量的6.31%,对外依存度超过了40%,并且还在不断提高中。根据欧佩克(OPEC)的估计,2001~2004年间,中国的新增石油需求对世界新增石油需求的贡献高达36%。因此,原油的短缺将是长期的。

矿产资源的形势就更难以乐观。我国矿产储量不足,保障程度低。预计今后20年内累计需要6000万吨铜,是我国现有储量的3倍;累计需要36亿~42亿吨铁矿石,2020年铁矿石缺口将达到1.6亿~1.8亿吨。铜、铅、锌、铝等矿产现有储量的动态保障程度只有十几年,铁矿保障程度仅30年。

(一) 造成资源短缺的原因

1.资源储量不足

截至2004年末,我国人均的探明可采储量煤炭约为世界人均水平的61%,石油约为5.1%,天然气约为5.8%。煤炭资源虽然丰富,但是探明储量不足,难以保证新建井的能力。因此,自然资源的禀赋从根本上决定了我们面临的形势是极其严峻的。

2.资源利用效率低下

我国钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上,单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2~3倍,工业用水重复利用率比国外先进水平低15~25个百分点,矿产资源总回收率比国外先进水平低20个百分点。资源利用效率的低下进一步恶化了资源短缺的状况。

3.资源价格没有理顺

由于资源价格机制形成不合理,相当一部分重要资源的价格在政府管制下被人为扭曲,价格的导向作用较弱,从而无论是政府、企业,还是公民,都缺乏节约使用资源的动力。例如水资源的问题,由于水价过低,致使水资源利用粗放,浪费严重。华北地区是严重缺水的地区,但由于价格没有完全反映资源的稀缺程度,因此在南水北调工程加紧实施的同时,北京人还在用自来水浇花。从大连蔓延到全国的高耗水的大草坪,在北方城市也比比皆是。

4.人口数量巨大

13亿人口的大国进入工业化中后期给资源带来的压力可想而知。虽然我们的人均资源消费还处于较低水平,但加总的数量是惊人的。目前我国的人均一次能源消费量1.08吨油当量,为世界平均水平1.63吨油当量的66%,人均装机仅0.3千瓦,为美国人均水平3千瓦的1/10,但是2004年的能源消费总量和电力装机容量均为世界第二。因此,即使我们的资源利用效率达到国际先进水平,资源消耗的规模也是人类历史上前所未有的。

(二)节约型社会的建设受到了政府的高度重视

从长远看,我国经济社会发展与能源资源短缺之间的矛盾将会越来越突出。因此,国务院于2005年7月下发了《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》。中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(以下简称《建议》),更是明确提出要把节约资源作为基本的国家政策,加快建设资源节约型社会。

一些部门和地区积极推进节约型社会的建设,取得了很大进展。如水利部从2000年来选择甘肃张掖、陕西西安、四川绵阳等几个城市,率先在国内试点建立节水型社会。建设部已确定深圳和西安为太阳能与建筑一体化的试点城市,并将建筑节能确立为现阶段工作重点,其编制的我国首部《公共建筑节能设计标准》已于2005年7月1日起开始强制实施。上海市颁布了全国第一部地方性节能法规《上海市节约能源条例》,组建了全国第一家节能监察中心,据不完全统计,目前上海使用再生纸的党政机关已达33家。天津市每年由市节水办向各用水单位下达用水计划,任何单位用水都必须控制在指标范围内,否则实行累进加价,还出台了再生水回用税费优惠政策,规定了必须使用再生水的用户范围。辽宁省计划从建设项目入手,对于那些没有达到节能指标的项目,将限制批准开工建设,而对于那些采用了先进的节能技术的项目,则予以优先批准,并组建节能监察队伍,专门负责节水节电节能工作。

虽然我国在建设资源节约型社会方面取得了一定成绩,但是客观地说,还远没有达到令人满意的程度。节约资源的观念并没有在全社会得到真正树立,政府、企事业单位、公民个人的节约意识还很不够。特别是政府部门、财政列支的某些事业单位和处于垄断地位的一些国有企业,由于花的不是自己的钱,因此浪费成为家常便饭,虽然有关部门每过一段时间就以各种形式重申要反对浪费,但始终是治标不治本。北京市曾对全市48家市、区政府机构2004年的能源消费进行问卷调查,结果显示,这48家政府机关的人均耗能量、人均年用水量和人均年用电量分别是北京居民的4倍、3倍和7倍,其中,政府机构的人均年用电量最高值达到9402千瓦时,相当于普通北京居民的19倍。应当说,北京的现象并非个别,具有很大的普遍性。

(三)推进节约型社会建设的途径

1. 在引入竞争的前提下,理顺资源性产品的价格

这里要强调的是,理顺价格并不等于简单的涨价,因为现在资源性产品的开发、生产主要还是以国有企业垄断为主,没有形成充分竞争的市场机制。而只有竞争条件下形成的价格,才是反映资源稀缺程度的价格,当然政府可以对此进行必要的管制。由于形成了垄断,所以有关企业并没有降低成本的动力,如果不能打破垄断,资源性产品的价格只会持续上升,但得利的只是垄断企业。特别是涉及公众切身利益的水、电、气等资源性产品的调价尤其要谨慎,在没有引入充分竞争的情况下,公众对涨价很难认同,即使召开所谓的听证会也很可能被认为不过是幌子而已。

2.明晰资源产权

这里所说的主要是指土地产权,土地是我国最重要的稀缺资源,但在迅速发展的城市化进程中,土地资源的利用效率却很低下,最重要的原因就在于土地产权的不完整。在土地征用过程中,农民拥有的土地权益往往被漠视,政府可以随意压低土地价格,违法的乱征滥占问题非常突出,在这种情况下根本谈不上资源的利用效率。为此,应当推进农村建设用地改革,保护农民集体的土地所有权,在产权明晰、农民利益得到保护的基础上,形成土地的合理均衡价格,促进土地资源的高效开发和利用。

3.政府部门做好表率

政府在资源节约中具有很大的导向作用,因此有关政府部门需要带头行动,研究制定科学的资源消耗定额,并广泛推广应用节约资源的新技术、新产品、新材料等,在设备购买、使用和日常事务管理等各方面做节约的表率,例如夏天把空调温度全都设定在26℃,打印纸双面使用,全面推广再生纸等等。

4.在全社会倡导节约型的生活方式

目前,随着经济的高速增长,挥霍性甚至炫耀性消费在悄悄滋生,这同我国的国情是不相容的。整个社会应当树立反对浪费的风气,使节约资源的观念深入人心。

二 建设环境友好型社会

改革开放20多年来,我国经济保持了较快增长,但与此同时也付出了很大的环境代价,造成了严峻的环境问题。

目前,全国近1/3国土被酸雨污染,主要水系的2/5成为劣Ⅴ类,3亿多农村人口喝不到干净的水,1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气。2001年世界银行发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中,中国占了16个。联合国开发署2002年报告称,我国每年空气污染导致1500万人患支气管病,2.3万人患呼吸道疾病,1.3万人死于心脏病。据国内有关机构的研究,在11个最大的城市中,空气中的烟尘和细颗粒物每年使5万人夭折,40万人感染上慢性支气管炎,根据世界银行的计算,2020年以后,中国仅为燃煤造成的疾病就将支付3900亿美元的费用,占GDP的13%。海河、辽河和淮河的有机污染已经不亚于英国污染最为严重时期的泰晤士河。粗放型增长方式已使一些地区,特别是东部地区的环境容量达到极限,造成了灾难性问题,生存所必需的合格的水和空气都成了一种奢望,以至于温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出:“我们的奋斗目标是,让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气,有更好的工作和生活环境。”

(一) 环境问题日趋严重的原因

1.经济为增长而增长

由于传统发展观的影响,高投入、高消耗、高排放的粗放型经济增长方式一直没有得到根本转变,长期以来,国民经济整体上都是依靠加大投入来换取较高的增长速度。在实际工作中很多地方还提出具体指标,要保证GDP增长率达到百分之多少,这些做法实质上是违背经济规律和自然规律的。为了保证经济增长的速度,政府和企业必然要进行足够的投入,但对环保却不愿相应地加大投入,很简单,同样的资金投入到生产中去可以直接带来产值或利润,而投入到环保中去却对产值和利润的增加却没有什么作用,见不到直接效益。

2.没有树立以人为本的理念

环境不仅同当代人的生存权和健康权息息相关,还关系到子孙后代能否在这片国土上生存,但各方面对环境的重视还远远不够。在经济发展与环境保护发生矛盾时,很多地方都选择了牺牲环境,由此给公众的生活造成了很大影响。由于以人为本的理念没有得到树立,在某些地区一些严重损害公众健康的环境问题长期得不到解决。如浙江杭州市萧山区南阳镇化工工业园区聚集了20多家严重污染的化工企业,这当中的一些企业根本没有污染治理设施,不对污水进行任何处理就直接排放到钱塘江和附近水域中,对周边环境造成极大污染,当地居民反响强烈,影响了社会安定。经过公众长期坚持不懈的努力,浙江省政府终于决定在2007年年底之前将该园区内的企业关停转迁完毕。

3.环保建设不够

由于政府对环保不够重视,因此环保的法制、体制、机制都存在一定的滞后,环保投入也明显不足。由于很多地方环保部门主要靠“自收自支”生存,甚至出现了“污染企业‘扎堆’的地方,环保部门衣食无忧;而在污染企业被大量关停的地方,环保人员却连工资都发不出”的荒谬现象,污染企业居然成了环保部门的衣食父母。同时,环保队伍的能力水平和责任意识也有待提高,一些地方的环保部门不同程度地存在有法不依、执法不严的现象。例如,2005年9月中央电视台《焦点访谈》对河南省焦作东方金铅有限公司污染事件进行了报道,该公司严重污染环境,导致大部分儿童要到异地上学,引起公众强烈不满,而对这样一个选址明显不当的项目,焦作市环保局竟然予以批准。事后该局给出的理由是“经验不足、水平有限”,显然这一说法根本站不住脚,在这一事件中当地环保局实际上是严重失职。

当前,环境呈局部改善、整体恶化的发展态势。未来一个相当长的时期,我国的工业化、城镇化还将快速推进,经济社会发展对环境的压力将进一步加大。自从国家提出要建设环境友好型社会之后,社会各界对此进行了较为热烈的讨论,有关部门也采取了若干措施推进这项工作。结合各自“十一五”规划的编制,很多地方提出了建设环境友好型社会的目标。当然,与资源节约型社会相比,环境友好型社会的建设步伐还显得有些落后。因为资源紧张迫在眉睫,无法回避,且对经济社会发展构成了现实的制约。对于相当多的部门或地方政府官员而言,资源是硬约束,环境是软约束,环境问题还是可以往后拖一拖的。尽管许多地方“青山绿水”、“碧海蓝天”之类的口号不绝于耳,但是多年的经验告诉我们,关键还是要看有没有实际行动。总体而论,关于建设环境友好型社会,目前基本上还只是各级环保部门和学术界人士在呼吁和推动,而缺乏切实有效的行动。

(二)切实推进环境友好型社会建设的途径

1. 出台将环保纳入领导干部考核的具体措施

2005年12月,国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》),明确指出要将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容,定期公布考核结果,这在我国的环境保护进程中具有重要意义。

2.大力推动公众参与

对一个地方的环境质量最有切身体会、对环境保护最有动力的是谁?不是上级政府,不是当地环保局,也不是国家环保总局,而是当地公众。现实中,受到各种因素的限制,上级政府要完全掌握下级政府辖区内的环境信息,所付出的成本是相当高的,更何况上级政府不一定有很强的动力去做这件事。从技术上讲,环保部门也不可能对每一个环境污染源实施监测,更何况还经常要面对政府领导要求牺牲环境的压力。相比较而言,当地公众的生活与环境状况密切相关,对环境质量最有切身体会,也最有动力去推动环境保护。淮河治污“十年不成”就是非常好的例子,虽然国家很重视,投入巨资,但是淮河水质却回到了治污开始时的原点,且有进一步恶化之势。由于淮河治污沿袭了运动式治理的方式,公众成了“沉默的大多数”,很少发出自己的声音,更不用说参与环境管理了,这就注定了这场治污失败的结果。要真正建设环境友好型社会,最有效、最低成本的办法就是让公众享有充分的环境知情权和监督权,充分参与环境管理。

3.严肃责任追究

我国已经进入了环境污染事件的高发期。一方面是公众对环境质量的要求越来越高,另一方面是环境压力越来越大,为了使环境风险真正得到重视,切实防范环境污染事件的发生,必须建立责任追究机制,对造成重大环境污染事件的责任人,依法追究责任。特别是在发生重大污染事故时,不能只打企业和环保部门的板子,对于负有责任的政府领导,也要进行问责。因为《环境保护法》明确规定:“地方政府对辖区内的环境质量负责”,中央也多次强调,环境保护要“一把手亲自抓、负总责”。在四川沱江特大污染事件的处理中,当地政府方面只有青白江区环保局3名官员受到法庭审判,这令人不解,环保部门当然需要承担责任,但还应当追究政府主要官员的责任。松花江水污染事件也有异曲同工之处。现行的有关法律法规对政府领导到底对环境质量负什么责任,负到什么程度,规定都不够清晰、具体。如果不能建立有强大威慑力的责任追究机制,环境风险就不会得到足够的重视,从而环境污染事件高发的局面难以得到根本改观,更谈不上什么环境友好型社会。

三 发展循环经济

上个世纪90年代,循环经济的理念在国际上形成并引入我国。进入21世纪后,循环经济的发展得到了我国最高决策层的关注。2005年,国务院出台了《关于加快发展循环经济的若干意见》,十六届五中全会更是明确指出发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。其后不久,国家发改委、国家环保总局、科技部、财政部、商务部、国家统计局六部门联合下发《关于组织开展循环经济试点(第一批)工作的通知》,正式启动了国家层面的循环经济试点工作。

通过几年的实践,我国的循环经济发展已取得了一定的实际成效。其中一个突出的表现就是循环经济和生态省建设的有机结合,如山东省人大《关于建设生态省的决议》就明确提出:“发展循环经济是建设生态省的核心”。全国31个省(自治区、直辖市)中,已有14个开展或将要开展生态省建设。2005年9月的“第三届生态省建设论坛”,就以“发展循环经济,推进生态省建设”为主题,并通过了《发展循环经济宣言》,倡导坚持环境优先,大力发展循环经济,走科学发展之路。

法规体系建设也取得较快进展。国家已经制定了《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等体现循环经济发展理念的法律。据全国人大环资委主任委员毛如柏透露,全国人大常委会已将《循环经济促进法》列入立法计划,草案将于2007年提交审议。贵阳市在2004年颁布实施了我国第一部地方性的循环经济法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。深圳也启动了循环经济的相关立法程序,《循环经济促进条例》被列为该市年度重点立法项目之一,该《条例》的征求意见稿已向政府主管部门征求意见。

一些地方积极推动循环经济,进展明显。贵州将发展循环经济型生态工业的重点放在煤、磷、铝以及铁合金等高耗能行业上,提出要在全省建设14个循环经济型生态工业试点基地。上海出台了全国第一份《产业能效指南》,还着手综合用地、资源、环保、就业、效益、技术创新等14个指标,编制一套新的产业评价指标体系,目前上海工业废弃物利用率已达到97%,建筑废弃物也基本得到了利用。广东全省危险废物经营许可证持证单位每年综合利用回收危险废物达80万吨以上,同时在南海建设了以循环经济和生态工业为指导理念的综合性环保科技产业园——南海国家生态工业示范园区,计划滚动投资50亿元,建成面向珠三角、辐射华南的体现循环经济的第三代工业园。江苏省先后涌现出“扬子江冶金新型循环模式”、常熟市“大豆产业循环链”、昆山市“IT产业循环群”等一批发展循环经济的典型,并确立了循环型农业、循环型工业、循环型服务业和循环型社会的27项重点工程项目。

总体而言,我国循环经济的发展已经有了良好的开局,但同先进国家相比,还只能说处于起步阶段。目前在发展循环经济的企业、园区、社会三个层面上,开展得比较好的主要是企业层面,特别是企业内部的清洁生产、污染治理和资源重复利用。在园区层面上也有一些比较成功的例子,如上海化工区,但是数量太少,并且相当多的生态工业园区、循环经济园区都是炒作出来的。例如有专家尖锐地指出,环保总局挂牌的循环经济试点单位——包头铝工业园区就是冒牌循环经济的典型,因为其整个体系不过是一个传统工业生产流程,并不以节约资源、保护环境为目的的“减量”和“循环”技术环节为主要特点。在社会层面上更乏成功的典范。以城市垃圾综合利用为例,除了垃圾发电之外,各地所谓的资源化大多是指分散的垃圾收集者将具有直接利用价值的垃圾“拿走”,剩下的全都由清洁企业收集清运,以填埋或直接排放的方式进行处理。

在实际工作中,还存在一些迫切需要解决的问题,特别是在政策和技术两方面。由于缺少系统的政策激励,企业作为市场竞争的主体,没有足够的动力实践循环经济的理念。例如在燃煤火电厂中,石灰石的石膏钙法脱硫是较好的循环经济环节,它用脱硫工艺的废渣生产石膏,但是由于我国石膏资源非常丰富,这种方法生产的石膏在价格上毫无竞争力,因而在缺乏政策支持的情况下,很多企业只运行脱硫机组,而关停石膏生产设备,从而造成了严重的固体废物污染。在技术层面上,能量梯级利用技术、产业链接技术、再生资源回收处理技术等都还严重滞后于现实的需要,同时,我国尚未建立起基本的物质流量表,进行循环经济管理时缺乏基本的数据信息。

从我国的实际情况看,要发展循环经济,重点需要推进以下三个方面的工作:

1.制定并完善激励政策

这方面高层的文件有明确要求,很多政府高官也都表态要抓紧制定有关政策,主要是财税政策,关键是要落实。应当明确,发展循环经济的主体是企业而非政府,政府所起的是引导作用。因此,在市场经济条件下,促进循环经济发展的政策必须能给企业带来真金白银,而不是一些空洞的鼓励、支持措施。同时,要把握重点,特别是对于部分高耗能、高污染的行业,发展循环经济的激励力度和违法排污的处罚力度都要足够大。

2.支持关键技术开发

发达国家的经验证明,对循环经济关键技术的投入,促成了循环经济的快速发展。因此,政府必须鼓励开发和应用有普遍推广意义的资源节约和替代技术,如洁净煤、煤层气利用、绿色照明、再制造等。

3.正本清源,加强监管

一方面要提高环境准入标准,加强环境执法,促使企业淘汰污染大的工艺和设备,促使其开展清洁生产。另一方面,要着力打击一些假循环经济之名的高耗能、高污染项目。例如煤矸石发电是真正的循环经济项目,应予鼓励,而据调查,山西一些煤矸石发电项目,只是假借“煤矸石发电”这一循环经济的表述,在实际生产过程很少使用甚至不用煤矸石,而是直接燃烧原煤发电。类似这样的一些与循环经济根本毫无关系的项目,由于披上了“废物利用”和“循环经济”的金字招牌,不仅在项目审批上能够顺利过关,而且投产后还可享受国家有关减免税收的优惠政策。对这种项目,一定要加强监管,从严把关,否则会给循环经济的健康发展带来很大的负面影响。

四 规划环评

规划环评是战略环评的一种。所谓战略环评,是指从资源环境承载能力的角度,对政策、规划和计划进行深入的分析预测和科学评价,采取预防措施,从源头防止环境污染和生态破坏。这一制度最早产生于美国1969年的《国家环境政策法》,经历三十多年的发展之后,目前战略环评已经被全世界广泛接受。国外的经验表明,战略环评是将可持续发展战略落实到实处的重要制度化保障。

我国的经验教训也证明了战略环评对于促进可持续发展的重要意义。过去,各地区和行业在制定重大经济政策时很少考虑或不考虑可能产生的环境后果,同时各种政策、规划之间缺少必要的衔接,以至于一些环境问题是先天性不可避免的。例如北京市由于在规划中没有充分考虑环线路网带给城市交通、市民居住、环境安全的负面影响,如今交通长期拥堵不堪,城市布局像“摊大饼”一样地无限扩张,加剧了城区内空气污染和热岛效应,至今很多地方还在学习北京的这种落后做法,大搞“二环”、“三环”等等。再如黄河治污之所以“越治越重”,原因就在上下游水污染防治和水资源保护工作缺少衔接,存在脱节现象,缺乏统一规划、部署和行动,而且就是一个地区的一段河流的水环境管理同时牵涉了几个“婆婆”,工业企业排污环保管,河流水质、水流水利部门管、生活污水处理设施城建部门管、地下水资源又归国土部门管,因而河流水质“失管”的状态长期无法得到解决。在决策阶段进行环境影响评价,才能够防范因决策失误导致的重大污染。因此,要真正实现可持续发展,战略环评是必须的。对此,政府高层也予以了肯定。胡锦涛在2004年中央人口资源环境工作座谈会上指出:“制定重要的规划、开发计划等,都要考虑对环境的影响,切实做到环境和发展综合决策。”

《环境影响评价法》提出要开展规划环评,这是我国环境保护进程的一个很大的飞跃,标志着从决策源头防治环境污染的环境管理战略开始实施,在我国现阶段推进战略环评就是要依法推进规划环评。在理念上,规划环评实现了“环境优化增长”,就是指把环境保护作为一种手段,使之改善和促进经济增长,以环境的承载能力引导经济健康发展,使环境保护与经济发展形成平衡、协调、和谐的局面,实现科学发展。

近年来,在环保部门的积极推进下,规划环评取得了初步的进展,主要体现在以下两个方面:

一是出台了若干配套法规和技术文件。环保总局发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围》,明确了规划环评的工作对象,有关专项规划环评的技术导则正在编制过程中。山东、上海、河北、天津、内蒙古、陕西、广西、大连、深圳、杭州等地以不同形式,陆续出台了开展环境影响评价工作的有关配套规定。

二是开展了若干重点区域和流域、行业的规划环评。在国家层面上,环保总局组织了内蒙古自治区、大连市和武汉市的规划环评试点。在试点工作的带动下,广州、南通、北海等地市正在组织相关规划环评工作。环保总局还会同有关部门推进了塔里木河流域、澜沧江中下游、四川大渡河、雅砻江上游、沅水流域等流域开发利用规划的环境影响评价。《全国铁路中长期规划》、《全国港口建设布局规划》、《国家高速公路网规划》、石化行业规划以及上海、沈阳等多个城市轨道交通规划的环评正在开展。上海、广东、河北、四川、辽宁等省市也根据各自具体情况,有针对性地开展了规划环评工作。

实践证明,规划环评对于环境参与综合决策,解决开发建设规划对环境可能产生的累积影响、间接影响和诱导影响具有重要作用。例如大渡河流域水电梯级开发规划通过环评后,减少淹没耕地2.8万亩,减少淹没县城两座,减少淹没人口8.5万人,这是任何一个项目层次的环评所无法比拟的。

但总体而言,我国规划环评的进展还较为缓慢,远不能适应建设资源节约型和环境友好型社会的要求。其原因是多方面的,①规划环评的作用尚未引起足够重视。规划是由政府组织编制的,因此与项目环评不同,规划环评也是由政府完成的。但现实中一些部门和地方政府认识不够,积极性、主动性不足,存在有法不依的现象。②规划环评的实施细则不健全。尽管《环境影响评价法》对规划环评的编制、报批、审查等做出了原则规定,但是关于规划环评的程序内容、经费来源、公众参与、跟踪监督等具体管理细则仍然不明确。③规划环评的技术基础研究不足。规划具有一定的不确定性,同时规划实施牵涉的方面多,因此需要对规划环评的方法进行深入探讨。目前国内规划环评队伍还比较薄弱,缺乏系统的规划环评理论和技术方法,没有很好地解决将环境评价与不同类型规划本身的理论与技术特点相结合的难题。

形势的发展客观上要求规划环评发挥更加积极的作用。十六届五中全会通过的《建议》指出:“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位。”国务院发布的《决定》进一步要求:“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策,明确不同区域的功能定位和发展方向,将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”而规划环评正是从资源环境承载力出发促进经济社会与资源环境协调发展的有力武器。要从根本上缓解环境对经济社会发展的制约,就必须抓住当前全国都在谋划“十一五”发展思路的大好时机,通过规划环评推动资源环境与经济社会发展之间矛盾日益明显的地区和行业实现发展观念的转变,走出一条全新的发展道路。

全方位推进规划环评的条件也已经基本成熟。《决定》指出:“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”,并且进一步要求:“对环境有重大影响的决策,应当进行环境影响论证”。这标志着向真正的全方位战略环评又前进了一大步。《决定》还明确由环保部门“负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见”,为环保部门推进规划环评提供了坚强有力的支撑。

规划环评任重而道远。希望环保部门能不负众望,不仅能大力推动规划环评的开展,更要能促使规划环评发挥积极的作用,而不是仅仅成为一道手续。

由以上评述可知,可持续发展战略在我国还远没有得到全面实施,而环境资源对经济社会发展的约束却在日益增强。面对挑战,我们必须真正牢固树立以人为本的观念,以规划环评为重要手段,大力发展循环经济,推动资源节约型、环境友好型社会的建设。在此过程中,应当特别注重保障公众的环境知情权和监督权,切不可将可持续发展仅仅看作是政府部门的事情。可持续发展的目的是为了人的全面发展,同时也只有充分让公众参与的战略才是真正可以持续的。(作者:桂知明 环保志愿者)

本文摘自《2005年:中国的环境危局与突围》,由社会科学出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。