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城市“大跃进”凸显环境困局
中国网 | 时间:2006 年3 月24 日 | 文章来源:中国网

改革开放以来,我国城市化进程快速推进,已经成为经济与社会发展的重要引擎。与此同时,城市中的环境问题也日趋严重,发达国家在百余年的城市化发展历程中出现的环境问题在我国二十多年内集中出现。面对严峻的环境形势,我们急需创新城市化的发展模式,走出一条城市与环境和谐发展的道路。

一 我国城市化的现状与特点

根据建设部的统计数据,1978~2004年,我国城镇人口从1.7亿人增加到5.4亿人,2004年城市化率达到了41.8%,城市总数由193个增加到661个。在数量增加的同时,城市规模也不断扩大。至2003年,按城市市辖区总人口统计,400万以上人口的城市达到了11个,200~400万的达到了22个。

城市化已成为我国经济增长的重要引擎。各国发展的历程表明,由于城市化实现了生产要素的集聚,具有很强的辐射力,同时带动了巨大的基础设施投资需求,因而会对经济增长产生强烈的刺激作用。这一点在我国同样得到了验证,特别是1998年以来,政府大规模地进行基础设施建设,并启动住房消费信贷,使得房地产业成为经济增长的重要动力。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨更是认为,21世纪影响世界经济发展进程的有两件事:一是美国高技术产业的发展;二是中国的城市化。

与其他国家相比,我国的城市化具有以下几个特点:

1.政府主导城市化

20世纪90年代后期以来,各地开始全面介入城市化,在政府主导下,形成了对城市基础设施和服务设施建设的大规模投资,直接推动了城市建设和产业发展。特别是近年来各地的热情更是空前高涨,把城市“做大做强”的冲动十分明显。在各种因素的作用下,部分城市盲目地规划自己的发展蓝图,据不完全统计,全国600多个城市中有100多个提出要建设国际化的大都市或国际化城市。

2.城市化主要表现为“摊大饼”式的外延扩张和规模扩张

城市很少进行内涵改造,而是倾向于在原有城区的外围建设新城或开发区。这是因为地方政府可以通过这种扩张出让大量的土地,从而获得非常可观的财政收入。根据有关部门研究和统计,1998年全国通过土地批租的收入为507亿元,1999年为521亿,2000年为625亿,2001年为1318亿,2002年为2452亿,2003年更是达到了5705亿。因此,在短时间内,各地出现了众多大规模的开发项目,并产生了“城市运营商”,在一定程度上可以说出现了“造城运动”。无论是东部还是中西部,都有类似的现象。如武汉的“武汉新区”计划就是一个较为典型的“造城”案例,该新区总面积368平方公里,规模接近于武汉三镇现有建成区面积,2005年已经开始全面启动。毫不夸张地说,在某些政府官员看来,大规模的“造城”是实施赶超,展示政绩的必要手段,至于是否具有可行性,资源环境能否承载,那都是次要的。

3.城市化发展速度快

发达国家的大规模城市化都经历了漫长的过程。英国城市化水平从26%提高到70%用了约九十年时间,法国从25.5%提高到71.7%,美国从25.7%提高到75.2%,都用了百余年。相比之下,中国的速度要快得多,1978~2004年,城市化率平均每年增加0.92个百分点,1998年之后更是达到了平均每年增加1.4个百分点。当然,发展速度存在很大的区域差别。东部地区要明显快于中西部地区,这也是和经济发展水平相适应的。特别是东部的珠三角、长三角、环渤海地区已经形成了一定规模的城市群,且具有加速发展的态势。

二 城市发展面临的环境问题

城市是人口和经济社会活动最集中的地方,相应的也是环境压力最大的地方。2005年世界环境日的主题是“营造绿色城市、呵护地球家园”,表明城市环境保护对于全球可持续发展具有越来越重要的作用。当前我国城市中的环境污染呈加剧蔓延的趋势,已由过去的单个城市污染发展为区域性城市污染,且污染物也由单一型向复合型发展。由于我国是后发国家,因此在二十多年内集中爆发了发达国家在不同发展阶段出现的城市环境问题。这种问题的复杂性和严峻性,是其他国家在工业化、城市化进程中从未有过的。当前我国城市发展面临的最突出环境问题包括下列几个方面。

1.空气污染日趋严重

环保总局于2005年6月公布的《中国城市环境保护》报告指出:目前,我国城市总体上空气质量较差,在2004年检测的500个城市中,只有38.6%的城市达到国家环境空气质量二级标准,有1/5的城市人口居住在空气污染严重的环境中。城市空气污染包括烟尘、酸雨、光化学烟雾、可吸入颗粒物等,经过物理、化学、生物等作用和反应,形成复合型污染。空气污染和城市规模基本呈正向关系,大型城市空气污染明显重于中小城市,尤以人口规模在100万~200万的特大型城市空气污染为最重。

目前城市空气污染的一个突出表现就是大气灰霾。近年来灰霾在黄淮海、长三角、珠三角等地区开始呈现区域性的特征,特别是在城市密集地区,这种现象更加严重。以珠三角为例,现在一年四季都受灰霾困扰,灰霾已经成为其主要的气象灾害之一。珠三角的灰霾已经客观上影响到了香港。室内空气污染也已成为城市空气污染越来越重要的一个方面。由于城市居民大部分时间在室内工作或生活,因此室内污染的影响不容忽视。

城市空气污染极大地妨害了人民群众的生命健康,据中国环境规划研究院王金南介绍,该院在2003年进行的研究发现,每年我国30万人死于户外的污染,11.1万人死于户内的污染。虽然没有更详细的成果介绍,但由于城市的空气污染普遍重于农村,可以确信空气污染对城市居民健康的影响要远远大于农民。

2.水质快速恶化

城市化的快速推进使得水质恶化成为威胁城市可持续发展的另一重大环境问题。一些城市把未经处理或简单处理后尚未达标的污水大量排放到天然河道,导致流经城市的河道90%受到污染,75%的湖泊富营养化,严重影响了水资源的有效性。地下水的状况同样不容乐观。中国环境科学研究院赵章元表示,对我国118个大中城市地下水监测资料的分析表明,目前全国地下水已普遍受到污染,部分地区超标严重,且还在继续恶化。特别是北方城市的地下水,不仅污染元素多,而且超标率高,仅海河流域水质劣于国家地下水质量Ⅲ类标准的水体面积就多达7万平方公里左右,北京地区的地下水也普遍被污染,已形成较大范围的重污染区。

水质问题已经严重影响到了城市居民的饮用水安全。全国人大环资委主任委员毛如柏指出,在46个重点城市中,仅有28.3%的城市饮用水源地水质良好,26.1%的城市水质较好,45.6%的城市水质较差。黄河流域水资源保护局抽查显示,目前黄河干流近70%的城市集中饮用水水源地已不能满足水质标准,中上游的石嘴山市、包头市、三门峡市饮水功能区更成为水质达标“零分区”,2004年全年无一天达标。水质差不但增加了水处理的成本,而且一些有害污染物将直接危及人体健康。世界卫生组织的调查表明,人类疾病80%与水污染有关。刘鸿亮院士指出,国内外由水中检出的有机污染物已达2000余种,其中114种具有或被疑有致癌、致畸、致突变的“三致物质”,我国各地的水源中一般都能检出百余种有机污染物。

水质恶化还造成很多城市的水质性缺水。特别是在南方地区,资源性缺水的城市不多,但是大面积存在水质性缺水,甚至一些著名的江南水乡地区也由于水污染产生严重缺水。水质危机是世界上所有城市化快速发展的国家都会遇到的重大问题,但在我国由于庞大的城市人口、较低的环境治理水平而表现得尤为明显。

3.城市地面沉降加剧

在快速城市化的过程中,城市地面沉降的问题日益突出,在东部地区的大城市更是如此。据中国地下水资源与环境调查成果通报会透露,我国有50多个城市不同程度地出现了地面沉降和地裂缝灾害,沉降面积扩展到9.4万平方公里,出现地下水降落漏斗180多个,总面积约19万平方公里,发生岩溶塌陷1400多起,海水入侵面积逐年扩大。

以上海为例,进入上个世纪90年代以来,上海的高楼数量迅速增加,地表不堪负荷,加之长期存在的地下水超采,导致陆地沉降现象日益严重,上海平均每年下沉1厘米,已经影响到了地铁和高层建筑的安全。其实上海只不过是个典型而已,长三角、环渤海地区的整体情况情况也基本相当,如长三角地面沉降大于200毫米的范围已达到近1万平方公里。

地面沉降还造成了严重的经济损失。国土资源部南京地质矿产研究所的研究表明,长三角地区因地面沉降所造成的地面损失已经达到3150亿元。

4.突发事件引发环境危机的风险加大

近年来,由突发事件引发的环境危机屡屡出现,已成为对城市可持续发展的重大威胁,需要引起高度重视。

虽然很多环境问题长期以来一直存在,但真正由于突发事件导致环境危机并引起舆论高度关注,可能还是始于2004年2月的四川沱江特大污染事件。由于四川化工股份有限公司第二化肥厂违规技改并试生产,设备出现故障后,氨氮含量超标数十倍的废水倾泻而下,加之当地环保部门监管严重失职,导致沱江流域严重污染,下游部分城市停水,逾百万人受影响,成为1976年唐山大地震之后,我国持续时间最长、面积最大的一次城市停水事件。其后不久的2004年4月,重庆天元化工厂氯气泄露爆炸事故直接造成了20余人死亡,300余人中毒或受伤,15万余人紧急疏散。到了2005年11月,中石油吉林石化分公司双苯厂爆炸事故引发松花江水污染事件,对下游城市供水的影响大大超过沱江污染,一度成为国内外关注的焦点,并直接导致了国家环保总局局长解振华的黯然离职。根据环保总局有关负责人在2005年12月5日的通报,在此前不到10天的时间里,全国各类事故引发的环境事件多达数十起。更令人担忧的是,2003年以来各地掀起了发展重化工业的热潮,且布局上存在一定的环境风险隐患。以石化为例,从东北的辽宁到西南的广西,沿海各地都正在建设或准备建设大型石化基地,且定位动辄为“中国最大”、“世界级”,发展势头极其迅猛,但在建设时大多没有充分考虑环境因素的制约,有的项目选址甚至位于国家自然保护区之内。客观地看,新上的大型石化项目都具有较高的工艺水平,能够达到相关的排放要求,但是布局在环境敏感区域的项目毕竟有隐患,一旦突发环境污染事故就会造成重大影响。

环境危机对城市居民可能带来的直接影响有两方面,一是对正常生活的冲击,二是威胁到人身安全。同时,环境突发事件大多具有长期的累积影响,例如松花江水污染事件,据专家预测,由于超标的污染物主要是硝基苯和苯,而苯有沉淀性,将会持续挥发,对松花江的水质可能有长期的影响。

5.噪声污染难以控制

噪声污染已成了城市环境公害之一。城市噪声污染有交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声、社会生活噪声等,目前在很多城市,交通噪声所占比重处于第一位。2004年,在由环保总局监测区域声环境的312个市(县)中,108个城市为轻度污染,占34.6%;9个城市为中度污染,占2.9%;1个城市为重度污染,占0.3%。噪声问题是如此严重,以至于除了国家就噪声防治专门立法外,一些地方也出台了一些法规,如天津市颁布了《环境噪声污染防治管理办法》,沈阳市已将噪声污染防治纳入了明年的立法项目。

噪声极大地影响了群众的正常生活,对人民健康也造成很大危害,城市居民对此反应非常强烈。以北京为例,2004年,北京市民对环境污染的投诉中,噪声污染投诉量居第一位。科学实验表明,强噪声会引起人体紧张的反应,导致神经系统、心血管系统的疾病以及胃病及胃溃疡等。噪声还会使人精力分散,甚至导致情绪暴躁、易怒。

6.城市居民环境权益得不到有效保障

以上对环境问题的论述基本上是从工程技术的角度进行的,本质上这些问题都涉及到城市居民的环境权益。目前人民群众对环境越来越重视,在快速城市化的过程中,城市居民环境权益得不到有效保障的问题也渐渐浮现,并且产生了较大的社会影响。如受到媒体、网络广泛关注的2004年的北京市百旺家园高压输电线路事件,开始于2003年、至今尚未完全解决的深圳市深港西部通道侧接线事件。此类事件引发了大量的社会纷争,甚至造成部分群众对政府公信力的质疑。

随着公民社会的逐步形成,社会不可避免地分化为不同阶层,各利益团体维护自身合法权益的意识将日趋增强。由于环境权益是公民合法权益的重要组成部分,且环境具有相当的外部性,因此在面对环境侵权案件时,除了直接受到影响的公众会积极采取维权行动之外,有关的NGO等民间组织也会主动投身于此。如果对公民维权行为处置不当,将会激化社会矛盾,严重阻碍和谐社会的建设。

此外,城市化还产生大量垃圾,并导致生态环境破碎化严重、人居环境恶化等不良环境影响。

三 城市环境问题产生的原因

在城市化过程中,产生上述环境问题的原因有以下几点。

1. 城市化的导向失误

城市化本来应当是和工业化齐头并进,相互促进的发展过程,但在我国的特定条件下,政府主导了经济增长,也相应地主导了城市化的进程。改革开放之前,我国曾经长期人为抑制城市化的发展,改革开放之后开始逐步推进城市化,但在具体政策上又摇摆不定。在20世纪90年代后期之前,有不少人提出小城镇应当是我国城市化发展的重点,政府为此对农民采取了“离土不离乡、进厂不进城”的政策。因而当时的小城镇建设具有急功近利的色彩,而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的发展结果,导致小城镇在一定程度上呈现高速度、低质量的发展。另一方面,90年代后期以来,各地政府不遗余力地推进城市化的发展,又使得部分大中城市的发展速度过于超前,质量得不到保证。因此,在经济、社会、资源、环境条件还不完全具备的时候,在政府的强力推动下,我国的城市化已经在二十多年里走了发达国家百余年走过的路,不可避免地带来了相应的环境问题。

2.城市和产业规划滞后

规划是政府履行其职能的重要依据,对于合理配置公共资源,引导市场发挥资源配置的基础性作用,促进经济社会协调发展具有重要意义。相应的,城市和产业的规划要解决发展的布局、规模、结构问题,对于城市环境保护的重要性是不言而喻的。但现实中由于政府主导型的经济增长和城市化模式,一些地方盲目追求经济增长和城市化的速度,城市和产业发展的理想规划方案往往被冲击得支离破碎,在一定程度上是规划跟着城市走,处于被动局面,规划的科学性受到很大挑战。只有在规划阶段就充分考虑到环境因素,才有可能从源头解决环境问题。如果规划滞后,发展的布局、规模、结构等方面存在不合理之处,那么很多环境问题就是不可避免的。吉化就是最典型的案例,由于先天性的布局问题,吉化爆炸造成了前所未有的环境灾难。在2003年以来的重化工业大发展中,有相当一部分企业建在大江大河附近,或是一些城市中心区,一旦突发环境事故,后果不堪设想。

3.环境管理体制改革滞后

随着时代的发展,城市环境管理体制也进行了一些改革,但总体上没有取得很大的进展。这表现在两个方面:一是公众和民间组织(以NGO为代表)基本上被隔绝在环境管理之外,缺乏畅通的诉求渠道,对于关系群众切身利益的城市环境事务很少有发言权。比较典型的例子就是一些重污染或具有重大生态影响的建设项目的环境影响评价报告书始终被环保部门以保密为由不予公开,令人难以理解。二是政府部门的管理体制不顺。目前管理主要由环保部门负责,但是建设部门和水务管理部门也起到了重要作用,具体做法各地有所区别。由于多个部门联合行使城市环境管理的权力,在很多场合下是都负责,也都不负责,相互踢皮球。例如,一些大城市的噪声投诉不断,但是有关部门却相互推诿,问题根本得不到真正解决。

4.城市环境基础设施建设严重不足

由于环境基础设施建设不足,使得城市生活垃圾和污水的处理率较低,成为环境污染的重要来源。根据环保总局公布的数据,在全国500个上报“城考”结果的城市中,共有155个城市的危险废物集中处理率为零,193个城市的生活污水集中处理率为零,160个城市的生活垃圾无害化处理率为零。据建设部统计,截至2005年6月底,全国还有297个城市没有建成污水处理厂,在已建成的城市污水处理设施中,由于收费政策不到位,或污水管网不配套,致使处理设施运行也极不正常,有1/3开开停停,还有1/3根本就未运行。

5.经济发展带来的环境压力增大

这方面最主要的问题是机动车带来的污染。目前我国已经成为世界汽车第四大生产国和第三大消费国,由于经济的长期持续高速增长,汽车正越来越快地进入居民家庭,1999年我国城镇居民平均每百户家庭拥有汽车仅0.34辆,到2004年已达2.2辆,到2005年6月份更是达到了3.2辆,增速极其惊人。一方面,我国机动车制造技术水平不高,致使机动车污染物排放量较大、排放控制性能的耐久性较低;另一方面,机动车数量高速增长造成污染物排放量的大幅度上升,在很大程度上影响到了城市的环境质量。实际上后者更为重要,这是因为在一个区域内机动车造成的环境污染具有累积性,如北京市所有的汽车都有环境绿色标识,但由于汽车总量在增加,北京城市道路上的大气污染仍呈上升趋势,局部路段还存在光化学污染威胁。机动车导致的城市空气污染已经成为城市发展,特别是大城市发展面临的严峻问题。在一些大城市,机动车污染负荷已达到或超过煤烟型污染负荷,机动车排放成为第一大空气污染源。北京、上海、广州等大城市机动车排放的一氧化碳和碳氢化合物所占比例都在80%以上。据预测,2005年我国机动车排气污染在城市大气污染中所占的比例平均将达到79%。今后随着城市煤烟型污染控制取得成效,城市机动车排放污染对空气质量的影响将越来越突出。机动车产生的噪声也是噪声污染的重要组成部分之一,如前所述,目前交通噪声污染已日趋严重。实际上,机动车污染在很大程度上也是城市规划滞后造成的,由于一些大城市在规划中忽视轨道交通建设,使得交通过度依赖于机动车,无形中加大了机动车产生的污染。

6.环境资源的市场化程度不高

长期以来,环境资源都被认为是一种可以随意使用、或者以极低的价格使用的公共物品。随着经济社会的发展,环境资源的稀缺性已经逐步显现,但有关方面对此还没有给予足够重视,环境资源的市场化程度不高,主要表现在以下两个方面:一是在指导思想上,没有确立环境资源的合理定价体系。如污水收费,2004年初,国务院发文件明确了城市水价的四元结构组成,即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费四部分,但在实际工作中尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度,已经建立起收费制度的城市有的收费标准也偏低,不能满足污水处理厂的运营需要;二是将污水、垃圾等作为废弃物进行处理,没有将其看作资源进行利用,从而无法形成环境基础设施运行的产业化,环境基础设施建设作为公益事业,从投资建设到运行管理,在相当多的城市都由政府统管包办,体制和机制上的弊端大大制约了城市环境保护事业的发展。

四 解决城市环境问题的思路

根据世界银行统计,2004年世界城市化率平均水平为51%,其中高收入国家为77%,中等收入国家为65%,低收入国家为32%。可见我国城市化率比世界平均水平低10个百分点左右。由国际经验可知,城市化水平处于30%到70%之间的时候,城市化将会处于快速发展的时期,由于我国2004年的城市化水平仅达到41.8%,因此未来若干年仍然是城市化快速发展的阶段。如国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成预测认为,未来20年,将有1/3的村庄要消失,也就是说将有3亿人将移居在城市或城镇中,而大中城市仍是农村人口转移的主要方向。《中国城市化要巧走“高速路”》,2005年11月9日《21世纪经济报道》。

未来若干年,我国的城市化进程还将保持较高速度,这给环境保护工作提出了严峻的挑战,也带来了有利条件。这是因为城市化一方面加剧了环境污染,对环境治理提出了更高的要求;另一方面城市人口集中,也为环境治理提供了市场需求,城市拥有较高的技术和管理水平,可以降低治理污染的成本,有利于环境产业的发展。为促进城市和环境的协调发展,应着重从以下几个方面着手。

1.明确指导思想

要贯彻五中全会精神,一方面坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,体现循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则;另一方面在有条件的区域,以特大城市和大城市为龙头,通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。

2.真正确立以人为本的理念

不能为城市化而城市化,城市的发展建设目标应当是让人更加舒适地工作、学习、生活,以人的需要为出发点。中央领导已经指出,要把建设宜居城市作为城市规划的重要内容。五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》也明确要求在城镇化发展中要“改善人居环境”。因此,绝大多数城市发展的目标应当是宜居城市而不是什么“国际化大都市”、“现代化大都市”。城市环境状况直接关系到人民群众的切身利益,做好环境保护工作是建设宜居城市的必然要求,必须在城市建设的规划阶段就明确树立以人为本的理念,以此指导城市化的发展。

3.适度推进城市化

城市化的速度并不是越快越好,应该与环境和资源的承载能力相协调。速度已经不是城市化最主要的问题,实际工作中更应注重提高质量。城市化速度长期高于1%将使得环境、能源、土地和水资源不堪重负,这样的城市化是不可持续的。一些地方单纯用行政手段追求城市化水平的提高,这种做法违背了城市化自身规律。因此,必须合理控制城市化的速度,否则会导致一些拉美国家发生的过度城市化现象在我国重现,产生大量的能源、资源、环境和社会问题。

4.对规划进行科学评估

城市和产业发展的规划会从源头上影响到环境保护。在各种宏观规划和建设项目规划的早期,尽可能早地考虑环境问题才能取得最好效果。如果不从规划层面预防环境问题的产生,将永远陷于防不胜防、治不胜治的恶性循环。这也是发达国家在总结城市化历史经验时得出的一个重要结论。因此,必须通过环境影响评价等方式对有关规划进行科学的评估,在规划时就充分考虑环境污染问题,用科学合理的布局避免污染,特别应重视对敏感区如学校、医院和住宅等的影响,同时合理布局区域的环境基础设施,避免重复建设,实现基础设施的区域共享和有效利用。

5.建立环境风险防范体系

政府部门应当做好预防预警、信息报告、应急反应、信息发布等环节的工作,特别是发生重大的环境风险事故后要在第一时间向公众发布信息,以保证社会安定,再也不能出现类似SARS和松花江水污染事件中的隐瞒信息行为。在信息时代的今天,政府部门对重要环境风险信息的隐瞒只会造成谣言四起,引发社会动荡,而不可能是某些官员想要的“社会稳定”。

6.改革城市环境管理体制

从国情出发,改革的中期目标是在政府主导下,充分发挥市场和公众的作用。发达国家的经验证明,市场经济条件下,在环境管理中运用市场机制对于提高效率、降低成本具有很大作用,而公众、NGO等民间组织更是推进环保的重要动力。因此借鉴国外的经验,在环境管理中要充分发挥市场机制的作用,特别是在污水处理、垃圾资源化方面一定要充分引入竞争。同时要大力推动公众参与,并鼓励环境NGO组织的发展,使公众对关系他们切身利益的环境问题享有充分的知情权和发言权。还应该积极推动公益诉讼制度的建立,使公众的环境权益得到更加有力的保障。(作者:周卫峰 环保志愿者)

本文摘自《2005年:中国的环境危局与突围》,由社会科学出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。

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