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应对短缺与浪费的能源“新政”
中国网 | 时间:2006 年3 月24 日 | 文章来源:中国网

2005年,中国政府在即将开始的“十一五”规划中将能源可持续发展问题提高到新的战略高度,提出“GDP能源消耗强度比‘十五’期末降低20%左右”这一发展目标。面对新的经济、社会和国际局势,如何实现这一目标,保障中国社会长期、稳定的健康发展,是能源研究领域未来一段时间的核心命题。

本文拟从分析中国近年出现能源危机的根源入手,结合中国已经采取的能源举措,介绍在实现能源可持续发展方面可以采取的政策选择,提出实现新的能源发展战略的政策重点。

一 中国面临能源和环境的严峻挑战

从1980~2000年期间,我国的国民生产总值增加了4倍,而能源消费总量只翻了一番,年均能源弹性系数约0.5。这一“低能耗发展之路”打破了许多国家对于能源发展的固有认识,即能耗必将随国内生产总值的增加而增加的错误认识。但2000年以来,在中国经济发展的“十五计划”期间,能源消费年均增长率逐年增加。2000~2004年,中国年均GDP增长8.8%。同期的能源消耗年均增长10.9%,平均能耗消费弹性系数为1.24。单位GDP能耗不断下降的良好局面在持续了二十余年之后发生了大的逆转,经济增长呈现依赖能源资源的高投入、高消耗和高污染的特点。能源对于经济发展的制约作用凸现,并由此引发了一系列社会、环境、国际关系等问题。

(一) 能源危机

1.能源供需矛盾制约经济发展

(1)能源总需求保持高增长。近几年,我国能源消费增长迅速。2000~2004年我国能源消费年均增速高达10.9%,超过了同期GDP年均增长速度。2004年,我国一次能源消费为19.7亿吨标煤,比2003年增长15.2%;其中煤炭18.7亿吨,增长14.4%,原油2.9亿吨,增长16.8%,天然气415亿立方米,增长18.5%。一次能源增长速度大大超过了经济增长速度,导致我国能源消费弹性系数突破1.60。另外,原油进口1.2亿吨,石油外贸依存度超过40%。

(2)电力短缺情况持续。2004年,我们经历了国内最大范围的“电荒”,21个省大面积“拉闸限电”,24个省共缺电30GW。尽管当年发电量比2003年增加15.18%,达到2.19万亿千瓦时,仍然不能满足电力需求的急速增长。2005年,电力短缺情况有所缓解,但仍有10多个省份出现短缺。电力短缺造成了巨大的经济损失,有的省份GDP损失达到1%~2%。

(3)煤炭价格飞涨,并遭遇运输瓶颈。由于近几年的能源短缺,刺激了传统能源的超速开发,煤电的比例进一步上升,煤炭供不应求,价格骤升。2004年与2001年相比,各种煤的价格普遍涨了100元/吨以上,其中涨势最猛的是2004年,一年间,各种煤炭价格的涨幅就高达36%~63%。在不断高涨的价格刺激下,近两三年来煤炭的产量每年增加两亿吨,大量游资竞相争夺煤炭超额利润,使煤炭行业成为资本和政府权力寻租的热点。另外,煤炭价格“双轨制”下,煤价上涨导致“重点合同”电煤价格与市场价的差距越拉越大,各大电力公司煤炭库存频频告急,一些地区因电煤不足而拉闸限电。随着煤炭产量不断增加,运力不足又成了供需矛盾的主要瓶颈,导致煤炭价格的进一步增加,带来了更大的电力供应压力,形成煤、电、运的恶性循环。

(4)石油对外依存度影响能源安全。随着人民生活水平的提高和消费结构的变化,石油需求增长迅速,由于国内石油增产速度和总量有限,需要依靠进口原油满足国内需求。2004年我国进口原油1.2亿吨,比2003年增加了31.6%,对外依存度达到40%,而且这种缺口仍将持续扩大。国际原油价格飙升,局部地区油品供应不足和剧烈波动,不但给我国带来了额外的经济负担,使我国利用国际石油天然气改善能源供应和消费结构变得更加困难。

(5)能源消耗急剧增长导致环境持续恶化。煤炭的过度开采和大量燃煤,使我国的环境污染问题愈发严重。煤炭生产过程中的水资源破坏和其他环境影响加剧。中国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位。二氧化硫排放量在1990年代末期至2002年持续下降后,从2003年又重新上升,2004年达到2255万吨,远远超过了“十五计划”制定的环境目标。同样,二氧化碳排放量上升很快,中国成为全球碳排放增长最快的国家。很多城市空气污染水平超过了世界卫生组织规定的宜居标准。

(二)危机根源分析

一系列能源问题暴露出了我国深层次的经济发展结构和能源利用模式的缺陷,只有对此进行深入分析,才能有针对性地提出能源可持续发展的政策选择。

1.中国的能源禀赋不能支撑化石能源为主导的能源利用模式

中国是世界上少数几个主要依赖煤炭资源的国家,2004年中国的一次能源消费结构中,煤炭占了67.7%,高于世界平均水平42.2个百分点,这一差距在2002年为41百分点,说明近几年来中国对煤炭资源的依赖有所增加。而同期经合组织国家的煤炭消费占一次能源消费量的比例仅为21.1%。以化石燃料的资源量来看,中国人均能源开采储量远低于世界平均水平,2004年人均石油开采储量只有1.77吨,人均天然气可采储量1716立方米,人均煤炭可采储量145吨,分别为世界平均值的7%,6.1%和94.2%。我国的石油产量不可能大幅增加,2020年预计为1.8亿吨至2.0亿吨,然后将逐渐下降。我国煤炭资源虽然比较丰富,但优质煤探明程度远远满足不了近期能源需要。

2.高能源资源投入是经济发展进程的必由阶段

从工业化国家的发展规律看,均经历过一个能耗强度(能耗强度定义:国际能源署(International Energy Agency)能耗强度的计算公式为:能耗强度=一次能源消耗总量/GDP,本文为能源消费总量(吨标煤)/万元GDP。)的“上抛物线”过程,即能耗强度将在一定时间内保持持续上升,并因此带来一定程度的能源危机。然后随着经济政策调整和科技进步,能耗强度逐步降低。从最近一个“抛物线”日本的经济发展过程看到,其能耗强度的高峰值出现在20世纪60~70年代,这一时期恰是日本实施重化工业化战略时期。随着工业化进程的演进、服务业的发展和技术进步,其能耗强度在经历了高峰期之后明显持续下降,而后,维持在一个相对稳定的水平。能耗强度曲线的最高点有一个不断降低的过程,这主要得益于国际间的技术转移。

尽管我国在改革开放初期能耗强度维持在一个较低,甚至下降的趋势中,然而在每万元GDP能耗在2001年达到最低的1.40吨标煤之后,自2002年始,能耗强度出现回升,2002年、2003年、2004年分别增加到1.42吨、1.50吨、1.44吨标煤(按可比价计算),我国的能耗强度正在经历同样的波动过程,一定时期内的能源对经济发展的约束作用不可避免。然而,同时应该乐观地看到,充分利用技术进步成果和国际现有经验,将使得我国的能耗强度高点保持在尽可能低的程度,并在尽可能短的时间内进入稳定发展时期。新型工业和城市化发展道路是中国缩短或避免高能耗阶段的必然的选择。

(三)全球能源短缺的反应

化石能源的逐渐枯竭是全世界共同面临的问题,能源的发展直接影响到每个国家和地区的经济社会发展。随着人均收入水平的提高,中国难以避免石油消费量显著增加和大量进口石油。预计到2020年,我国的石油对外依存度将接近65%左右。这使得石油安全问题十分突出。近年来,由于全球能源资源的不平衡加剧地缘政治经济冲突甚至恐怖主义猖獗,石油价格的飞涨使得全球的石油进口国都在重新审视自己的能源问题,把能源发展置于国家安全的重要位置。谁掌握了能源的主动权,谁就掌握了经济发展的主动权。中国如何准确把握影响石油安全的国际形势,维持能源供应的持续性,是能源安全的重大问题。

(四)有效能源政策缺失

从某种意义上说,近期严峻的能源形势也是能源政策缺失带来的矛盾长期积累的结果。在经济飞速发展过程中,我国一直未能将能源的可持续发展真正贯彻落实。

(1)重经济指标,忽略能源可持续性。经济发展一直是各级政府官员的头等大事,经济增长率是衡量地方政府政绩的首要指标。而能源的可持续性,资金和资源使用效率不仅没有作为重点,甚至没有纳入中国的官员绩效评价体系中。因此,在节能不能产生经济效益的领域,缺少政府的宏观调控和干预,单靠市场的规律很难实现能源可持续发展的最优状态。

(2)缺乏综合性能源管理机构。能源问题涉及全社会各个方面,需要有统一的部门进行综合协调,但我国在1993年撤销能源部后一直没有设立独立的能源管理部门,能源管理体制的不完善导致对能源没有战略认识和长远规划。另一方面,我国对于能源管理的人力、物力投入与我国能源生产、消费大国的地位极不相称。我国专门的能源管理公务人员在中央政府层面仅几十人,而美国能源部的联邦雇员就有15100人;在管理经费方面的差距更是天壤之别,这些都造成能源管理薄弱和能源政策的执行不力。

(3)能源效率投资不足。为了满足经济发展的需要,国家投巨资用于能源开发、利用,这在一定程度上解决了能源的一时之需。然而,在此过程中,用于能源效率提高的投资不足,导致我国单位GDP能源消费强度不降反升,能源浪费严重,高消耗、低产出的粗放经济发展模式带来了很多能源和环境问题。

(4)中国社会盛行奢华消费之风,人们追求以拥有大排量汽车和大住宅为代表的美国式消费和生活方式。但我国的资源禀赋不可能支持这种消费和生活方式。2004年,美国的人均能耗强度是我国的7.4倍,日本为我国的3.7倍。如果按照美国标准,中国的能源消耗总量将为147.43亿吨标煤,超过了当年全球能源消费总量146.06亿吨标煤。这样的能源需求不仅对中国也对全球能源供应造成了很大压力。

二 2005中国能源“新政”

(一)战略调整:建设节约型社会

为了扭转目前严峻的能源形势,中国在2005年实行了许多开创性的战略、体制调整和新的法律、政策和措施。资源节约已列入国家基本国策。6月27日,在中共中央政治局集体学习“国际能源资源形势和我国能源资源战略”会议上,胡锦涛总书记就建设节约型社会发表重要讲话指出,要建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会,为实现全面建设小康社会的目标和我国的长远发展提供可靠的能源资源保障。他指出,“既积极做好开源工作,又优先做好节约工作,应该成为解决我国能源资源问题的基本思路。”

6月30日,国务院总理温家宝主持全国电视电话会议,贯彻部署国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》。该通知把大力推进能源节约放在加快建设节约型社会重点工作的第一项任务。

(二)法律保障

2005年2月28日,十届全国人大常委会审议通过,颁布《中华人民共和国可再生能源法》。该法将于2006年1月1日起施行。国家发改委还将出台《可再生能源法实施细则》。这对于改变我国可再生能源的开发利用长期处于“拾遗补缺”的局面、提高我国可再生能源的战略地位,依法全面推进我国可再生能源产业的开发和有序发展,具有极为重大的意义。

国务院关于《做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中,提出要“配合全国人大财经委研究提出《中华人民共和国节约能源法》修订建议,重点研究建立严格的节能管理制度、明确激励政策、规范执法主体、加大惩戒力度等”。全国人大财经委员会已建议将修订《节约能源法》补充列入十届全国人大常委会立法规划,尽早启动修改工作。《能源法》的起草工作也在讨论和酝酿中。《循环经济法》列入全国人大常委会立法计划并将由全国人大环资委组织起草,于2007年提交全国人大常委会审议。

(三)体制改革:国务院成立能源领导小组和国家能源办公室

5月,国家能源领导小组成立,作为国家能源工作的高层次议事协调机构,国务院总理温家宝担任组长,国务院副总理黄菊和曾培炎担任副组长。国家能源领导小组的主要任务是:研究国家能源发展战略和规划;研究能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等重大政策,向国务院提出建议。国家能源领导小组下设副部级机构“国家能源办公室”,由发改委主任马凯挂帅,从全局上研究提交国家的能源发展战略和规划、能源产业政策、实施各项规划政策等工作。

(四)政策推动

1.节能

为落实《节能中长期专项规划》,实现规划目标,国家发展改革委启动十大重点节能工程,并对实施工作进行具体部署。通过实施十大重点节能工程,“十一五”期间将实现节约2.4亿吨标准煤的节能目标。国家发展改革委正在会同有关部门组织编制《“十一五”十大重点节能工程实施方案》和“十一五”期间的分年度实施计划等。同时,根据各重点节能工程的进展情况,今年国家将重点推进节约和替代石油、余热余压利用、热电联产、建筑节能、绿色照明、节能监测和技术服务体系建设工程等六项重点节能工程,并将重大项目列入国债投资(预算内资金)的支持重点,通过扎实工作,为在“十一五”期间具体落实《节能中长期专项规划》奠定了坚实的基础。

国务院在《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中指出,各级政府部门要带头力行节约。中央国家机关颁布的《关于切实加强中央和国家机关资源节约工作的通知》中,对当前中央和国家机关节电、节水、节油、节约办公用品开支、建筑节能、节能采购和建立资源消耗统计报告制度等工作提出了具体措施和要求,温家宝总理做出了重要批示。

2004年8月13日,国家发展改革委、国家质检总局发布了《能源效率标识管理办法》。2005年3月1日起,我国对家用电冰箱、房间空气调节器这两个产品率先实施能源效率标识制度。此后符合新能效标准的空调和电冰箱必须加贴“中国能效标识”的标志,才能在市场销售。

由国家标准委组织并在国家发改委的指导下,由中国汽车技术研究中心等十家单位共同编制完成了《乘用车燃料消耗量限值》国家标准,已于2005年7月1日起实施。该标准按照整车整备质量对乘用车燃料消耗量的限值提出了要求。作为我国控制汽车燃料消耗量的第一个强制性国家标准,填补了我国汽车节能标准的空白,充实和完善了我国汽车强制性标准体系,有利于推动我国汽车燃料经济性的提高和汽车技术的全面进步,并为国家汽车主管部门制定出台各项汽车节能政策提供了技术依据,对促进我国汽车工业乃至国民经济持续快速协调健康发展都将会发挥积极的重要作用。

2005年4月,建设部正式颁布中国第一部公共建筑节能设计的综合性国家标准《公共建筑节能设计标准》,于2005年7月1日起正式实施。2005年5月,建设部正式发布《关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》,进一步在施工、竣工验收、房屋销售许可等环节对业主、设计、施工、监理等单位做出明确规定,要求对执行建筑节能设计标准进行全过程的严格监管。全国各建筑节能试点城市的项目也取得了很大进展。

2.可再生能源

2005年9月15日,国家发展改革委与国家能源办联合组织召开了《可再生能源中长期发展规划》专家论证会。国家发改委副主任欧新黔表示,目前有关方面已完成水能资源调查工作,正在开展风能资源调查和评价工作,下一步将开展生物质能资源调查和利用技术评价工作,并准备对太阳能、地热能的利用潜力进行研究和评价。同时,政府有关部门将建立再生能源的资源管理体系,并向社会公布有关信息,促进可再生能源的开发利用。为保障可再生能源发展目标的实现,将建立可再生能源发展目标的配额管理体系。初步考虑对大型电力企业要给予一定的可再生能源电力配额指标,将可再生能源液体燃料的发展目标分配给大型石油企业,并研究制定具体的配额管理办法。发改委还将制定可再生能源发展指导目录、价格体系、产业化发展计划。国家将重点对风力发电、太阳能光伏发电和生物质能利用技术的产业化给予支持,通过技术引进和自主创新等多种方式,建立以自有技术为主体的可再生能源产业体系。

上海市经济委员会、上海市发展和改革委员会联合制定了《上海市绿色电力认购营销试行办法》。根据该办法,上海市目前已完成第一批绿色电力销售,宝钢股份、上海烟草、松下电器等12家企业自愿认购了上海地区利用风力生产的部分绿色电力,这标志着我国第一个绿色电力机制框架在上海初步建立,一种全新的能源消费理念正在培育。

推广使用车用乙醇汽油作为国家的一项战略性举措,政策性强,涉及面广,是一项复杂的系统工程。2004年2月,经国务院同意,国家发展改革委等八部门联合制定颁发了《车用乙醇汽油扩大试点方案》和《车用乙醇汽油扩大试点工作实施细则》。涉及试点工作的九个省是:黑龙江、吉林、辽宁、河南和安徽全省,以及河北、山东、江苏和湖北省内部分地区。目前,黑龙江、吉林、辽宁和河南四省已实现了在本省境内推广使用车用乙醇汽油的目标。

3.战略定位:2010年能耗降低目标

2005年10月11日,中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,其中提出“十一五”时期经济社会发展的主要目标是:在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上,实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番;资源利用效率显著提高,单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右,生态环境恶化趋势基本遏制……“20%降耗目标”是“十一五”规划建议中仅有的两个量化目标之一,彰显中央对于节能工作的空前重视和决心,在社会各界引起了强烈反响。

三 能源可持续发展的对策选择

1. 健全法律法规体系

改革开放以来,我国有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等法律以及一大批行政法规和地方法规相继出台,今年初,全国人大常委会又通过了《可再生能源法》,但能源基本法的制定却明显滞后,与我国世界第二大能源生产国和消费国的地位不符。目前正在起草的《能源法》作为能源“基本法”将大大推动能源法律体系的建立。这部法律需要解决能源消费与供应、需求与供应以及供应与安全生产等制约能源发展的矛盾问题,更重要的是要协调各个能源行业法之间的利益,调整国家能源结构。此外,还要加快《节约能源法》、《电力法》、《煤炭法》等的修订工作,以适应新的能源形势发展的要求。

2.改革能源管理体制

新的挑战、新的节能形势、新的应对措施和行动,都迫切需要在能源管理体制上和监管制度上有所改革和创新。国际上能源生产和消费大国如美国、俄罗斯、德国、英国、日本等,都有统一的能源管理机构。中国作为一个能源大国,需要一个强有力的政府机构进行管理。

3.实施环境友好的能源战略

能源的开发、利用、转换、运输和利用是危害环境重要的因素;全球气候变化已经成为全人类面临的最大挑战。保护环境是推动能源清洁化、低碳化的外部动力。实施环境友好的战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。要按空气质量要求,对主要污染物实行更为严格的总量控制;提高排污收费标准、实行排放交易;实行环保折价,将环境污染的外部成本内部化,即实施全成本竞争;控制城市交通环境污染;取消对高耗能产品的生产补贴;应对全球气候变化。

4.转变经济增长方式,调整产业结构

中国经济增长过度依赖资源投入,近两年投资率已超过40%,2004年达到43.9%。转变经济增长方式主要是要克服高投入、高消耗、高污染、低效率的传统增长方式的惯性,真正把经济增长转移到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道,使提高资源效率和劳动生产率成为经济增长的重要源泉。中国必须要走新型化的工业道路,改善过重的产业结构,降低高耗能产业的比重,争取以较低的能耗和环境代价,较早地迈过“库茨涅曲线”的拐点。

5.以科技进步提高能效

能够扭转局面的技术突破有赖于深入的科学研究,提高能效和开发利用清洁、可持续能源的根本也在于科技进步。为了适应我国未来能源发展的需要,提高科技创新对节能或能效提高的贡献率,不仅要继续扩大技术引进的力度,还要提高我国的技术创新能力。这不仅需要人力、物力的直接投资,改进政府对于能源科技研发的管理水平和战略高度;还需要充分利用市场手段,通过建立有效的激励机制,吸引社会资本支持技术创新和技术的商业化。

6.加快能源管理的市场化进程

中国能源企业的市场化改革大大滞后于经济体制整体改革进程。由于能源市场没有完全开放,价格信号扭曲严重。加剧了油品供应不足的状况。能源作为一种特殊的产品和稀缺资源,其价格形成一定要充分发挥市场的作用。政府的规制首先要改革资源开发权出让机制,充分调动社会资本的力量,以使得资源开发效率最大化;其次要制定有效的生态补偿机制,使得能源消费价格反映其社会成本;政府还要强化能源规划环评制度,建立能源产品强制性标准以及强化相关法律法规的执行等。政府在建立了环境友好的市场规则后,还要采用各种市场手段,充分发挥市场作用,调节能源这种稀缺资源在社会发展上的配置。

7.优化能源结构

改善能源结构对能源需求总量影响很大。有关研究表明,在2020年能源消费结构中,煤炭的比重每下降一个百分点,相应的能源需求总量可降低1000多万吨标准煤。能源结构的优化一方面要依靠逐步降低煤炭消费比例,加快发展天然气;另一方面要培育和促进清洁能源的发展。减少对煤炭的依赖需要经历一个较长时间的产业结构调整过程,在结构调整的同时,加强清洁煤技术的推广可以提高煤炭利用效率、减少排放。中国于2006年1月1日实施的《可再生能源法》,是实现可再生能源目标的法律保障,而配套的财政和价格政策能否到位将决定实施的成效。

四 实现“十一五”规划降耗目标的重点对策

1.深化能源价格改革

我国新时期能源价格政策要把促进节能作为核心目标,并支持清洁能源发展,为确保经济的快速平稳发展,提供低成本的能源供应。要利用政府的有形之手和市场的无形之手来推动可持续能源发展。市场的无形之手的魔力就在于价格信号。我们希望,能源市场的价格信号在“十一五规划”的节能目标上发挥重要的作用。能源价格不仅反映企业正常的生产成本,也应包括环境、资源、公众身体健康等外部成本,只有这样能源消费才会被调整到社会承受的合理水平。要再造基于市场的能源价格监管体系,尤其是经济监管,完善监管的规划体系,形成利益相关者的制衡机制。逐步推进外部成本内部化的进程,增强节能和清洁能源的经济竞争能力。在煤炭、电力、石油、天然气市场的改革中,推进价格政策和定价机制改革,要将20%节能强度指标作为能源价格改革的目标。

2.加快投融资体制改革

加快投融资体制改革,提高节能和清洁能源的投资比重。按2000年不变价计算,能源基建投资在2005~2020年要达到18万亿元,新能源、节能和能源环保应占能源投资的40%左右,大约需要7万亿元,平均每年投入4000多亿元。要解决这么大的资金需求量,单靠国家直接投资是不可能实现的,必须吸引各方面资金投入可持续能源建设,国家需要出台有效的投融资政策,以示范性的高新技术为主导的项目作为投资方向,引导投资促进经济结构的低能耗和清洁化。

拓宽投资渠道,鼓励投资主体多样化,包括取消企业、民间、个人和外资的投资限制,打破国有企业对能源行业的垄断,改善可持续能源发展的融资环境。在贷款贴息、投资补贴方面给予支持。国家的政策金融机构要将重点从盈利性项目转向社会效益好的节能和基础性投资,严禁向污染和能耗高的企业和项目投资。在规划和决策中,要运用“综合资源规划”方法,分析和平衡供应和需求的投资选择,使有限的资源产生最大的投资效益。

3.加快出台促进节能降耗的财税措施

利用财税政策可以有效引导能源开发利用的低碳化、清洁化,促进能效提高,西方发达国家在此方面已有多年的实践经验,我们应在汲取国际经验和教训的基础上,建立中国能源战略的财政税收体系。这种体系包括正向激励政策,鼓励节能、清洁能源发展,促进能源结构优化和保障能源供应,支持能源技术研发、示范和科技创新。

正向激励政策中主要有:政府预算投入要设立节能支出科目,安排相应的预算。主要用于节能科技研发、示范和推广,政府(尤其是地方政府)的节能管理监督体系的建立,节能教育和培训。第二是建立节能和清洁能源发展专项资金。此外还要有对高效节能生产企业的税收优惠和高效节能产品购买使用的用户的税收优惠;支持农村的可再生能源政策,采用贷款贴息、投资补贴的方式使边远的农村用上可再生能源,摆脱贫困和提高生活水平。

逆向限制政策的效果有时比正向激励政策力度更大,效果更好,但实施成本较大。这类手段主要是税费形式,例如征收环境税费、消费税、燃料税、能源税、资源税、出口补贴等。建议开征多年议而不决的“燃油税”,抑制石油消费的增长过猛和保障石油供应安全。尽快推出能源税,抑制和迫使高污染高耗能的企业采用清洁和循环方式生产,并补充国家因减免税收的政策带来的收入减少等。

4.加快可再生能源法实施的配套政策设计

《可再生能源法》作为在全国适用的法律,为兼顾各地不同情况,以及中国的法律制定环境,法律中的很多条款只是制定了基本原则,就法律本身来讲,还不具备实施的条件,其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、规章、技术规范。这些措施包括配套政策和法规,例如国家可再生能源发展规划和总量目标、可再生能源发电上网电价、可再生能源收购溢价分摊办法以及可再生能源发展专项资金的设立和管理。此外还需要制定一系列支持性的税收优惠政策、可再生能源开发利用的技术规范和国家标准以及其研究、推广和培训等等。我国普遍存在法律法规执行不力的情况,由于可再生能源法的执行涉及众多政府部门,应建立实施监督机制,倡导公众参与和社会监督,保证法律的有效施行。

5.建立节约型城市发展模式

城市节能的核心在于交通和建筑两个方面,建设节约型城市发展模式最重要的是要大力发展公共交通,促进建筑节能工作的开展。城市交通资源是有限的,在资源占有的公平性的分配上和运输效率上,应优先发展公共交通,尤其是扶持和发展快速公交系统,为所有的城市居民,包括低收入家庭,提供一种便捷、舒适、高效、快速的低成本交通方式。政府在交通公共财政资金的分配上,应将建设快速公共交通系统放在首位,或从国家在轨道交通的投资预算中切一部分给快速公交系统。应鼓励私人部门和企业参与规划和投资。快速公交系统只需轨道交通投资的10%,却能达到轨道交通的相同运力;建设周期缩短2/3,能较快缓解严重的交通拥堵。

经济增长和城市扩张拉动房地产业的迅猛发展,建筑能源消耗急剧增加。建筑物节能与否将影响到整个使用周期的能源消费情况。建筑节能首先需要抓好建设部《公用、民用建筑节能标准》的实施监督。还需推广节能型建筑示范工程,鼓励技术创新,提高可再生能源的使用比例,加快建筑用能设备的更新换代。

6.加强责任制,提高执法能力

目前我国已经出台的有关能源、环境的各项法规制度名目繁多,研究结果、政策建议更是林林总总,但是仍然不能扭转我国目前环境恶化、能源使用效率低下的情况,主要问题在于法律、法规和制度的执行能力不强。例如,建设部虽已颁布了强制性《公用、民用建筑节能标准》,但在我国目前的新建建筑中仍有95%属于高耗能建筑。“十一五”规划已经将节能降耗目标提到了新的高度,应将此目标列入官员考核体系,加大执行力,落实到每一级政府机构,以促进清洁能源政策的推行和节能工作的开展。同时要建立监督机制,避免将节能降耗指标作为政绩工程。此外还需要提高官员对新能源技术和能源可持续发展经验和政策的认识了解,提高执行能力。

7.提高企业社会责任意识

中国长期以来是一个政府主导的社会,企业社会责任问题并未被提到足够的高度,但随着市场机制的建立,不可忽略企业在社会发展中应该起到的作用。在能源领域,企业节能自愿协议就是一个很好的范例。节能自愿协议是西方发达国家企业应对1970年代石油危机,以及碳减排压力下的产物。是政府与经济部门之间达成的协议,在政府的鼓励下,企业自愿达到某个节能减排目标,成为在法律规定之外公司自愿承担保护环境或节能的义务。世界多个国家如英国、澳大利亚、丹麦、法国、荷兰、德国、日本、挪威、美国等都开展了卓有成效的节能自愿协议活动。我国已经在北京、辽宁、山东建立节能公司,在钢铁企业试点节能自愿协议。将已经积累的经验尽快在其他省份积极推广,并建立其他行业的节能自愿协议模式会对实现我国节能降耗目标起到关键作用。

8.鼓励公众参与,发挥民间组织倡导作用

以环保民间组织(或非政府组织、公民社会组织)为代表的公民力量已经开始影响政府决策的形成和实施,并在引导环保节能社会风气的形成过程中发挥了重要作用。提高公众参与能力还要发挥公众对政府执法的监督功能,提高公众节能意识,鼓励节能节约型消费,例如购买小排量汽车,节能型建筑等。

根据中国资源、环境和人口的限制条件,中国能源可持续发展要求我们在开发清洁能源和提高能源利用效率上要比发达国家做得更好。两百年前,历史给英国一个机会,利用煤炭推进工业革命;六十年前,历史给美国一个机会,利用石油展示现代生活方式。中国在推进可持续能源战略中,有众多国际经验可以借鉴。但关键的还是要靠我们自己的努力和创新。历史给中国一个机会,我们将走出一条真正的可持续发展之路。(作者:胡敏杨富强 单位:能源基金会)

本文摘自《2005年:中国的环境危局与突围》,由社会科学出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。

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