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土地资源保护与治理
中国网 | 时间:2006 年3 月24 日 | 文章来源:中国网

土地退化是指在自然因素和人为因素的作用下,所发生的土地质量及其可持续性下降,甚至完全丧失的过程。土地退化不仅危害资源环境,也对农业乃至整个国民经济产生负面影响,已经成为制约中国经济社会发展和人民生活水平提高的主要因素之一。探索土地退化综合防治的生态经济系统管理模式,是顺利实施西部大开发战略,实现人与自然和谐发展的迫切需要。

一 中国土地退化问题

(一) 土地退化的态势分析

1.水土流失变化分析

根据全国第二次土壤侵蚀调查,我国水土流失总面积356万平方公里,比20世纪80年代末减少3.0%。其中,水蚀面积达到165万平方公里,风蚀面积为191万平方公里,在水蚀和风蚀面积中,水蚀和风蚀交错区水土流失面积为26万平方公里。全国水蚀面积由20世纪80年代末的179万平方公里减少到165万平方公里,减少了14万平方公里。中度以上的水蚀面积由88万平方公里减少到82万平方公里,强度以上的水蚀面积由38万平方公里减少到27万平方公里。全国风蚀面积由20世纪80年代末的188万平方公里增加到191万平方公里,增加了3万平方公里。中度以上的风蚀面积由94万平方公里增加到112万平方公里,强度以上的风蚀面积由66万平方公里增加到87万平方公里。

2.荒漠化土地的变化分析

第三次全国荒漠化和沙化监测结果表明,2004年,全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里,占国土总面积的27.46%。其中,风蚀荒漠化土地面积183.94万平方公里,占荒漠化土地总面积的69.77%;水蚀荒漠化土地面积25.93万平方公里,占9.84%;盐渍化土地面积17.38万平方公里,占6.59%;冻融荒漠化土地面积36.37万平方公里,占13.80%。

20世纪90年代末以前,土地荒漠化扩展速度大于治理速度,土地荒漠化面积持续增加。仅从土地沙化面积看,在50年代平均扩展1500多平方公里,80年代末2100平方公里。进入90年代,每年土地沙化扩展高达2460平方公里,大量的粮田、草地、林地被沙漠侵占,相当于每年减少一个中等县(市)的土地面积。20世纪90年代以来发生特大沙尘暴23次,比60年代的8次、70年代的13次、80年代的14次明显增多。近半个世纪以来,全国因荒漠化导致772万多公顷耕地退化,67万公顷粮田和235万公顷草地变成流沙或沙漠。中国荒漠化危害每年造成的直接经济损失达到540亿元,间接经济损失是直接经济损失的2~10倍。

与1999年相比,2004年全国荒漠化土地面积减少37924平方公里,年均减少7585平方公里。其中风蚀荒漠化土地减少33673平方公里,水蚀荒漠化土地减少5525平方公里,盐渍化土地增加930平方公里。在荒漠化程度上,轻度荒漠化土地面积同比增加9.07万平方公里,中度荒漠化土地面积增加11.73万平方公里,重度荒漠化土地面积减少13.17万平方公里,极重度荒漠化面积减少11.42万平方公里。

(二) 土地退化的区域比较

1.水土流失的区域比较

我国的水土流失主要发生于中西部地区,西部地区的水土流失面积达到293.74万平方公里,占全国水土流失总面积的82.6%。其中水蚀面积达到106.84万平方公里,风蚀面积为186.89万平方公里,分别占全国水蚀和风蚀总面积的64.8%、98.0%,如表1所示。水土流失面积达到10万平方公里以上的省区为新疆、内蒙古、甘肃、青海、四川、云南、陕西、西藏等,

2.荒漠化土地的区域比较

我国荒漠化分布于河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、山东、河南、海南、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、北京、天津18个省(自治区、直辖市)的498个县(旗、市),区域自然和经济条件较差,生态环境脆弱。荒漠化土地主要分布在新疆、内蒙古、西藏、甘肃、青海、陕西、宁夏、河北8省(自治区),面积分别为107.16万平方公里,62.24万平方公里、43.35万平方公里、19.35万平方公里、19.17万平方公里、2.99万平方公里、2.97万平方公里、2.32万平方公里,8省(自治区)荒漠化面积占全国荒漠化总面积的98.45%;其他10省(自治区、直辖市)占1.55%。与1999年相比,内蒙古、新疆等16个省(自治区、直辖市)的荒漠化土地面积都有不同程度的减少。其中,内蒙古减少16059平方公里,新疆减少14226平方公里,河北减少4029平方公里,宁夏减少2329平方公里,甘肃减少1900平方公里,陕西减少1257平方公里,辽宁减少772平方公里,吉林减少231平方公里,山西减少149平方公里。

与1999年相比,全国荒漠化和沙化动态变化的区域分为四种类型:①上次就已好转本次继续好转的区域。包括科尔沁沙地、宁夏平原、毛乌素沙地南缘等地区,表现为沙化面积逐渐减少,植被盖度增加,生态状况进一步好转。②上次沙化扩展本次变为好转的区域。包括浑善达克沙地、河北坝上等地区。这两个地区通过京津风沙源治理工程实施,沙化扩展趋势得到遏制,植被明显恢复,生态状况明显改善。③上次沙化扩展剧烈目前扩展趋缓的区域。包括塔里木河下游、黑河下游等地区。这两个地区通过应急输水和治理,局部范围植被开始恢复,植被衰退、绿洲萎缩态势得到一定缓解,但离完全恢复还有很大差距。④上次沙化扩展本次仍在继续扩展的区域。主要包括甘肃民勤绿洲、三江源头、黄河首曲等地区。由于资源利用不当和干旱的共同影响,这些地区沙化土地仍在继续扩展,生态状况进一步恶化。

(三) 土地退化的原因

土地退化成因包括自然因素和人为因素,即在气候干旱等自然因素基础上,由人为不合理经济活动所造成的,主要包括以下几个方面:

1.不合理的种植结构和耕作制度

在一些农区土地利用中,由于不合理的种植结构和耕作制度,破坏了土地生态系统与环境要素之间的平衡关系,造成一些地方的水土流失甚至沙化,致使区域土地资源不断退化,生产力显著下降。

2.大规模的毁林毁草开荒

在不具备垦殖条件又没有防护措施的情况下,在干旱、半干旱和半湿润地区进行的农业种植,大规模地毁林毁草开荒,导致了区域生态环境恶化。由于土地退化地区,特别是荒漠化地区经济欠发达,交通不便,煤炭难以购进,农牧民主要以天然植物和畜禽粪便为燃料,其樵柴的方式通常是大片的连根挖掘,使地表植被和土壤遭到严重破坏,在风力作用下大面积固定、半固定沙地极易变成流沙。

3.草原过度放牧严重

草原只利用不保护,天然草场生产力低。随着人口增加和市场利益驱动,牧民盲目增加牲畜头数,导致草场严重超载。由于牲畜的过度践踏,地表结构受到破坏,造成风蚀沙化。建国以来,我国牧区牲畜由2900万头(只)发展到9000多万头(只),草原面积却因开垦破坏和沙化减少667万公顷,过牧现象更加严重。

4.对水资源的不合理开发利用

一些地区由于大规模开采地下水,使地下水位急剧下降,导致大片沙生植被干枯死亡。在内陆干旱区,由于河流上中游用水过多,造成下游河湖干涸,荒漠扩大。在沙漠边缘地区,由于超采地下水,植被枯萎,造成土地沙化。在大中型灌区,由于灌溉不当,地下水位上升,造成土壤次生盐碱化。

二 中国土地资源保护与治理的进展

(一) 土地资源保护与治理的进程

回顾半个多世纪的发展历程,我国土地退化地区生态建设遵循自然规律和经济规律,逐步实现从单项措施、分散治理到分区防治、综合治理;从单纯治理到以防为主、防治结合;从传统的治理方法到采用先进的技术和管理模式;从防护性治理到治理开发相结合,生态、经济和社会效益统筹兼顾,协调发展;从单纯依靠政府组织管理到采取行政、经济、法律等多种手段相结合。

我国的水土流失治理工作经历了试验、示范、推广和提升四个阶段。目前,25片重点治理区遍布全国七大流域,总面积达52万平方公里;在非重点治理区内,11000多条小流域得到了治理,总面积达40多万平方公里,已竣工验收的小流域3000多条。50多年来,水土流失治理工作在改善山区农业生产条件,促进农村经济发展,减少河流泥沙量等方面均发挥了重要作用。一些地区已经有效地控制了水土流失,进而改变了贫困面貌。

有关统计资料表明,我国治理水土流失的速度有不断加快的趋势。1950~1985年期间累计治理水土流失面积33.84万平方公里,年均治理0.94万平方公里,1986~2000年期间累计治理水土流失面积53.57万平方公里,年均治理3.57万平方公里,与前期相比治理速度提高了2.7倍。从最近15年看,“八五”期间累计治理水土流失面积17.54万平方公里,比“七五”期间高30.6%;“九五”期间累计治理水土流失治理面积22.60万平方公里,比“八五”期间又高28.86%,

进入新世纪以后,全国土地退化综合治理力度加大,治理范围扩大。新启动了黄土高原淤地坝工程、东北黑土区水土流失综合防治试点工程和珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合治理试点工程,在原全国八片重点防治工程的基础上,实施了“国家水土保持重点建设工程”。同时,加大了对长江上中游水土保持重点防治工程、黄河上中游水土保持重点防治工程、京津风沙源治理工程、21世纪初期首都水资源可持续利用规划水土保持工程、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程、国债地方水土保持重点防治工程和国家农业综合开发水土保持项目等重点防治工程的实施力度。

2002年生态修复全面展开,取得了历史性的突破。在全国29个省(自治区、直辖市)实施的128个生态修复试点县,年内实施生态修复面积512.12万公顷。北京、河北、陕西、青海、宁夏等5省(自治区、直辖市)人民政府发布了实施封山禁牧的决定,涉及25个地(市)、197个县。山西、内蒙古、辽宁、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、甘肃等20个省(自治区)的136个地(市)、697个县出台了封山禁牧政策,全国封禁面积52万平方公里。

(二)土地资源保护与治理的措施

我国土地退化防治遵循自然规律,因地制宜,主要采用植树种草、围栏封育等生物措施与淤地坝、谷坊等工程措施及农业耕作的治理措施,人工恢复与人工促进自然修复相结合。以坡耕地改造为基础,以小流域为单元,实行山水田林路统一规划,综合治理。通过农户、企业、社区、政府等治理主体的共同参与,推行了退化土地承包、拍卖、租赁、股份合作等多种治理模式。这些模式强调土地资源的择优配置,采取重点措施以解决资源不匹配的问题,使退化的土地资源转化为具有市场竞争力的生产性资源,从而为治理者带来更多的收益或利润。随着市场经济体制的逐步深入,土地退化治理纳入了区域化布局、规模化治理、集约化经营的轨道,并在实践的基础上概括出了“三个结合、三个延伸”的经验,即改善生态环境与建设主导产业相结合,与开发资源、发展区域经济相结合,与脱贫致富相结合和向大农业延伸、向非农产业延伸、向市场延伸。

1950~2000年期间全国累计水土流失综合治理面积8590万公顷,其中修建基本农田1333.3万公顷,营造水土保持林4333.3万公顷,经果林466.7万公顷,种草433.3万公顷,建设治沟骨干工程1403座,以及一大批小型水利水保工程。

(四) 土地资源保护与治理的效果

截至2003年底,全国累计完成水土流失综合治理面积89.7万平方公里,是1982年的2.2倍,其中小流域治理面积累计达35.6万平方公里。水土流失治理面积呈持续增长的态势,如图3所示。水土流失治理率由1990年的39.0%增加到2003年的54.4%,上升了15.4个百分点。水土保持设施每年拦蓄泥沙能力15亿吨,增加蓄水能力250亿立方米,减少入黄泥沙3亿吨。通过小流域综合治理,发展高效农牧业,项目区2500多万亩陡坡耕地退耕还林,实施封育保护面积10万平方公里,基本解决了4000多万人的温饱问题,为水土流失治理区社会经济可持续发展奠定了坚实的基础。

改革开放以来,通过实施以生态建设为主的保护与发展战略,我国防沙治沙成效显著,荒漠化和沙化整体扩展趋势得到初步遏制,实现了“治理与破坏相持”。在试点和重点治理的局部地区,基本结束了“沙进人退”的历史,出现了“人进沙退”的良好局势。我国盐碱地改良面积由1990年的499.5万公顷增加到2003年的590万公顷,增加了18.1%,盐碱地的改良率由1990年的66.3%上升到2003年的76.4%。

2003年通过对重点流域、重点地区、国家重点生态建设工程、生态修复工程和开发建设项目等水土流失动态监测分析,结果表明:长江三峡库区水土流失面积由20世纪80年代中期的3.88万平方公里减少到2000年的2.96万平方公里,减少了23.9%,水土流失强度明显降低,生态环境显著好转。环京津风沙源区20世纪80年代中期至2000年期间,水蚀面积减少14.2%,风蚀面积增加4.4%。塔里木河下游经应急输水进行水土保持生态修复,天然植被面积增加1.80万公顷,沙地面积减少3.37万公顷,河道下游地下水位、土壤含水量、植被覆盖率明显提高。

中国的水土流失主要集中在中西部地区,但治理得最快的却是东部地区。东部地区水土流失面积28.17万平方公里,占全国水土流失面积的7.7%,治理面积为19.12万平方公里,占全国水土流失治理面积的21.9%,治理率高达67.87%;中部地区水土流失面积132.17万平方公里,占全国水土流失面积的36.1%,治理面积为32.27万平方公里,占全国水土流失治理面积的36.9%,治理率为24.42%;西部地区水土流失面积205.79万平方公里,占全国水土流失面积的56.2%,治理面积为36.02万平方公里,占全国水土流失治理面积的41.2%,治理率为17.50%,

三 我国土地资源保护与治理的影响因素分析

(一) 制度与政策

改革开放以来,国家相继制定实施了《水土保持法》、《水土保持法实施条例》、《防沙治沙法》、《环境影响评价法》、《森林法实施条例》等法律、法规,修订完善了《草原法》,下发了《国务院关于禁止采集和销售发菜,制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》,出台了一系列惠农的环境整治措施,构建了以《水土保持法》、《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》等为主的法律和政策体系,这些法律法规明确了土地资源保护的内容,包括对土地资源数量的保护、维护土地资源的生产潜力和提高土地资源生产力的地力保护等,有效地保障了土地退化防治的顺利进行。

中国水土流失治理的投入是由中央政府投资、地方政府投资和群众投劳折资三部分组成的。按2000年不变价格计算,1950~2000年全国水土保持累计投资1968.80亿元,其中,中央政府投资136.69亿元,地方政府投资183.45亿元,群众投劳折资1648.66亿元,分别占总投资的6.94%、9.32%、83.74%,即群众投劳的贡献率最大。国家对水土保持的投入已从1983年的3000万元提高到了2003年的13.2亿元。我国政府已将水土保持生态建设确立为21世纪经济和社会发展的一项重要的基础工程,并把水土保持目标纳入了“十五”(2001~2005年)发展规划。作为实施西部大开发战略的一项根本措施,明确了水土保持生态建设的战略目标和行动。

(二) 科技进步

我国已相继启动实施了一批土地退化的重点工程,主要包括防护林体系建设工程、天然林保护工程、退耕还林还草工程、草原保护和建设工程、水土流失综合治理工程、荒漠化防治工程、内陆河流流域综合治理项目等。我国在不同生物气候带建立了多种类型的水土保持、荒漠化治理示范区,采用生态保护和恢复技术进行土地退化防治,包括土壤改造技术、植被的恢复与重建技术、防治土地退化技术、小流域综合整治技术、土地复垦技术等。同时,形成了荒漠化治理的系列技术,推动了区域荒漠化的治理,如高大沙堤加机械沙障阻沙技术、化学固沙技术、生物固沙技术、草方格沙障固沙技术、沙地农业高产技术、沙地果树栽培技术、荒漠化草场改良技术等。这些技术的运用,形成了适合当地自然和社会条件的土地退化整治模式,取得了显著的生态和社会经济效益。

(三)市场经济管理

我国已实行轻税薄费的税赋政策,权属明确的土地使用政策,“谁投资、谁治理、谁受益”的利益分配政策。对土地资源开发与治理给予优惠政策,建立土地退化治理的激励机制,调动全社会参与土地资源保护与治理的积极性。

荒山荒地不仅是治理土地退化的载体,也是一种可供利用的资源。为了使荒山荒地资源得到最合理的配置,在土地退化治理中应发挥荒山荒地资源的产权所具有的作用,明确界定荒山荒地资源的产权,以市场机制的方法决定荒山荒地资源的产权归属。我国各地农村生产条件差异和产业发展的不平衡性客观存在,区域土地资源的产权流转的具体途径和形成不应强求统一的固定模式。为适应不同地区和农户对土地退化治理和产业结构调整过程中土地资源产权流动方式的不同选择,一些地区安排、实施多种灵活的土地资源产权流转形式,如土地转包、委托经营、互换、转让、入股、租赁、反租倒包等,供广大农户自主选择,诱导荒山荒地资源的产权朝着利用效率更高的方向流动。

(四)投入的多元化

土地退化治理需要国家、地方、集体、个人多方融资的方式。在加大国家投资力度的基础上,各级财政部门适时划拨配套资金;同时注重地方集资和群众投工投劳,健全农村劳动积累工和义务工制度;设立长期无息或低息生态贷款,鼓励企业和群众大面积承包荒地,也可鼓励企业融资建立生产基地。

中国已与全球环境基金(GEF)建立干旱生态系统土地退化防治伙伴关系,在新疆、甘肃、青海、内蒙古、宁夏、陕西六省区实施土地退化防治的合作项目。从国家到各项目省区都已经成立了项目协调领导小组,每个省区都成立了土地退化防治战略计划和法规政策框架制定专家组。

四 改进中国土地资源的保护与治理

(一) 土地资源保护与治理中存在的问题

土地退化是我国最为严重的生态环境问题之一,尽管土地退化趋势已在局部地区得到遏制,但一些重点土地退化省区和经济落后地区仍在加速扩展,土地退化仍然是一个严峻的挑战。目前,土地资源保护与治理中存在的主要问题表现在:①退化土地面积较大,防治任务艰巨。目前仍有近200万平方公里水土流失面积需要治理,按照目前的防治速度,需要近半个世纪的时间才能得到初步治理。②水土流失强度较大,一些重点土地退化地区没有得到优先集中治理,生态环境恶化的趋势尚未得到根本遏制。③片面追求区域经济增长,边治理边破坏的现象仍然存在,对水土资源和生态环境造成持续压力。④土地退化治理模式有待于完善,避免荒山荒地资源被资本大户垄断,使具有治理退化土地经验的贫困农户如期获得土地资源的使用权。因此,必须进一步优化土地资源综合整治措施体系,化解土地资源保护与治理中出现的这些问题,以推动土地退化防治的进程。

(二)土地资源可持续利用的途径

土地资源退化防治是一项以恢复和改善生态环境为主,结合资源开发和产业建设的系统工程。土地退化的治理需要投资机制、管理机制、激励机制等方面的系统创新,以达到有效控制土地退化,实现土地资源可持续利用的目标。

1.优化农、林、牧产业之间及其内部结构

农业结构的调整不仅包括退耕还林还草、种植业和畜牧业内部结构的调整,还应合理修建水库和灌排系统、营造农田防护林网,以提高农业生态经济系统的承载力。应开展农作物之间的立体种植,实行间、套、复种;改良天然草场和建设人工草场及人工饲料基地;优化林种和树种结构,增加农田防护林、水土保持林比例,积极发展经济林和薪炭林。注重乔、灌、草相结合,推广针阔混交林,以提高造林的抗逆性。

2.推进土地退化防治的重点工程建设

强化水土保持、防沙治沙等重点工程建设,落实工程建设责任制,健全标准体系,突出工程质量,严格资金管理,加强成果管护,确保工程稳步推进。建设水土保持、防沙治沙综合示范区,以点带片,以片促面,构建土地退化防治从点状拉动到组团式发展的新格局。

3.强化土地退化的法制化管理

在防治土地退化过程中,应加大执法力度,提高执法水平,严格执行禁垦、禁牧、禁樵等措施,制止边治理、边破坏的资源开发利用方式。农牧民可根据当地实际情况,将防治土地退化的内容纳入乡规村约,以规范土地退化地区的生产建设活动。

4.探索土地退化防治的制度创新体制

各地政府应建立一套规范的资源有偿使用与生态效益补偿机制。对大幅度改善生态环境的资源利用者进行奖励,例如奖励其一定面积的沙荒地,并在数年内免收缴土地使用税;对破坏生态环境的资源者则实施严罚,罚款数额至少大于其替代收入。为合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系,应尽快在土地退化地区建立生态补偿制度。

5.建立土地退化防治的技术体系

在土地退化地区应用水土保持、防沙治沙等实用现代科学技术,加强技术示范和推广工作,建立土地退化地区高层次、高质量、高效益的立体生态农业发展模式。同时,应健全土地退化监测和预警系统,实施重点工程跟踪监测,科学评价工程实施效果。

6.开展土地退化治理主体的能力建设

土地资源保护与治理主体的能力建设是土地资源可持续利用的一个关键性因素。土地退化防治涉及农业、林业、环保、水利、国土资源等许多部门和企业及农民,需要政府部门在提高自身业务水平的同时,在各治理主体中开展培训、教育等活动,使其共同参与和密切配合,发挥各主体的作用,以确保土地退化防治工作顺利实施并取得重大成效。(作者:包晓斌 单位:中国社会科学院农村发展研究所)

本文摘自《2005年:中国的环境危局与突围》,由社会科学出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。

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